Bootvluchtelingen en hun rechten op zee

Henrike Pankratz
mw H. Pankratz, LL.M is als onderzoeker verbonden aan het Centrum voor Migratierecht van de Radboud Universiteit Nijmegen.

Elk jaar proberen duizenden mensen om met boten vanuit Libië de Italiaanse kust te bereiken. Velen van hen zijn asielzoekers uit Sub-Sahara Afrika. Sinds 2009 stuurt Italië mensen die ze op de Middellandse Zee hebben opvangen op grond van een bilaterale overeenkomst met Libië direct terug naar Libië zonder te onderzoeken of zij daar gevaar lopen. Deze zogenaamde push back-operaties worden sterk bekritiseerd door mensenrechten- en vluchtelingenorganisaties. In dit artikel wordt uiteengezet wat de rechtspositie is van vluchtelingen op de Middellandse Zee en in hoeverre de Italiaanse push back-operaties in strijd zijn met internationaal en Europees recht.

Het recht op non-refoulement
Het recht op non-refoulement verbiedt staten personen terug te sturen naar een land waar hun leven of vrijheid in gevaar is. Het recht is direct of indirect vastgelegd in onder meer het Vluchtelingenverdrag, het Verdrag tegen Foltering en andere Wrede, Onmenselijke of Onterende Behandeling of Bestraffing en het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Het recht op non-refoulement verbiedt niet alleen het terugsturen naar een land waar iemand gevaar loopt (‘direct refoulement’), maar ook het terugsturen naar een land waarvan de persoon niet de nationaliteit heeft en dat hem vervolgens terugstuurt naar zijn land van herkomst of naar een ander land waar hij gevaar loopt (‘indirect refoulement’). Uit onderzoeken van verschillende mensenrechtenorganisaties zoals Amnesty International en Human Rights Watch, als ook uit rapporten van het Europees Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing en de European Council on Refugees and Exiles blijkt dat Libië niet als een veilig land kan worden beschouwd waar mensen naar toe mogen worden gestuurd. Libië heeft noch het Vluchtelingenverdrag ondertekend, noch heeft het een asielprocedure om vluchtelingen te beschermen. Migranten worden vaak gedetineerd en in detentie mishandeld. Ook stuurt Libië asielzoekers terug naar hun landen van herkomst waar zij gevaar lopen.

De extraterritoriale werking van het EVRM
In artikel 3 EVRM is een indirect refoulement-verbod neergelegd dat bepaalt dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen. De vraag is of dit artikel ook van toepassing is op asielzoekers die door Italië op internationale wateren worden opgepakt, want het verdrag is ingevolge haar eerste artikel alleen van toepassing op personen die onder de rechtsmacht van een verdragsstaat vallen. In principe hebben staten alleen rechtsmacht over hun eigen grondgebied en hun eigen burgers. In sommigen gevallen kunnen lidstaten echter ook buiten hun eigen grondgebied rechtsmacht uitoefenen; dit wordt ‘extraterritoriale rechtsmacht’ genoemd. Een Italiaanse wetArtikel 4 van het Italiaanse Wetboek van strafrecht (codice penale) en artikel 4 van de Italiaanse Scheepvaartswet (codice della navigazione). bepaalt dat Italiaanse schepen als Italiaans grondgebied worden aangemerkt, ongeacht waar zij zich bevinden. Neemt Italië dus asielzoekers die ze op zee hebben opgepakt aan boord, dan vallen zij onder Italiaanse rechtsmacht en is het EVRM op hun van toepassing. Bovendien heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: Europees Hof of EHRM) al vaker erkend dat een staat extraterritoriale rechtsmacht over personen uitoefent als het de effectieve controle over hen heeft.

De Hirsi-zaak
Een belangrijke uitspraak in dit verband is het Hirsi-arrest van het Europees Hof van 23 februari 2012. De zaak gaat over een groep van ongeveer 230 mensen uit Somalië en Eritrea (waaronder asielzoekers) die in mei 2009 geprobeerd heeft om vanuit Libië met een boot Italië te bereiken. Op zee werden zij opgevangen door de Italiaanse kustwacht en teruggebracht naar Libië. Een aantal diende een klacht in bij het Europees Hof. Het Hof heeft in de uitspraak voor het eerst duidelijk gemaakt dat Italië’s push back-operaties in strijd zijn met het EVRM. Volgens het Hof werd door het terugsturen niet alleen het directe verbod op refoulement geschonden, maar door de mogelijke uitzetting van Libië naar Somalië en Eritrea ook het verbod op indirect refoulement. Bovendien oordeelt het Hof dat het verbod van collectieve uitzetting, dat is neergelegd in artikel 4 van het Vierde Protocol bij het EVRM, werd geschonden omdat geen beoordeling heeft plaatsgevonden van de identiteit en de individuele omstandigheden van de betrokkenen. Ten slotte beslist het Hof dat Italië het recht op een effectief rechtsmiddel van artikel 13 EVRM heeft geschonden, omdat de klagers niet de mogelijkheid hebben gehad om tegen Italië een rechtsmiddel met schorsende werking tegen het terugsturen naar Libië in te stellen. De uitspraak is baanbrekend voor de bescherming van de rechten van bootsvluchtelingen die via de zee proberen Europa te bereiken en maakt duidelijk dat een verdragsstaat bij de uitvoering van migratiecontroles ook buiten zijn territoriale wateren is gebonden aan het EVRM.

Het recht om asiel aan te vragen
Het recht om asiel aan te vragen is niet vastgelegd in het EVRM, maar wel in de Europese Procedurerichtlijn (PR), die de waarborgen van een asielprocedure vastlegt, en in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. De Procedurerichtlijn is blijkens artikel 13 alleen van toepassing op asielverzoeken die zijn gedaan op het grondgebied van een lidstaat of aan de grens. Een asielverzoek is niet gebonden aan formele voorwaarden en louter het aan autoriteiten kenbaar maken van de wens om internationale bescherming moet worden aangemerkt als asielverzoek. In het geval dat een Italiaans schip asielzoekers aan boord neemt en zij kenbaar maken dat zij bescherming zoeken, is de Procedurerichtlijn dus van toepassing en moeten zij in de gelegenheid worden gesteld om een formeel asielverzoek in te dienen. Gedurende de procedure hebben zij het recht in Italië te verblijven. De Schengengrenscode, die ook deel uit maakt van het EU-recht, verleent weliswaar geen direct recht op asiel, maar verplicht lidstaten wel de rechten van personen die om internationale bescherming vragen te waarborgen (inbegrepen het recht op asiel). Ook bepaalt de Schengengrenscode dat toegang tot het grondgebied van een lidstaat niet mag worden geweigerd indien daardoor bepalingen betreffende asiel of internationale bescherming worden geschonden. Via de Schengengrenscode zouden asielzoekers dus de mogelijkheid hebben om toegang te krijgen tot een Europese asielprocedure, ook al bevinden ze zich op het moment van de grenscontrole buiten het grondgebied van een lidstaat.

De plicht om mensen in zeenood te redden
Als mensen met een boot de Middellandse Zee oversteken, nemen zij daarbij grote risico’s op zich en elk jaar komen mensen bij hun poging om Europa te bereiken om het leven. Vaak zijn de boten overvol en niet zeewaardig en is er te weinig eten en drinken aan boord. Op grond van het VN-zeerechtverdrag hebben overheidsschepen en private schepen de plicht om mensen in zeenood te redden en ze - indien nodig - naar de dichtstbijzijnde veilige haven te brengen. Dit gebeurt echter niet altijd, zoals onder meer blijkt uit onderzoekT. Strik, Lives lost in the Mediterranean Sea: who is responsible?, Brussel 29 maart 2012. dat Strik verrichtte in opdracht van de Commissie voor Migratie, Vluchtelingen en Bevolking van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa. Haar onderzoek betrof het incident van maart 2011, waarbij 61 mensen stierven. Zij waren met een boot met 72 mensen aan boord uit Libië vertrokken. De boot was stuurloos geraakt en heeft ondanks herhaaldelijke noodoproepen zestien dagen lang geen enkele hulp ontvangen, terwijl de noodoproep en de locatie van de boot bekend waren bij Italië, Malta en de NAVO.

Conclusie
Omdat er op de zee nauwelijks controlemogelijkheden zijn, is het moeilijk om schendingen van rechten van bootmigranten te documenteren. Als echter aan licht komt dat mensenrechten werden geschonden, kunnen staten hiervoor ter verantwoording worden geroepen, zoals de uitspraak van het Europees Hof in Hirsi duidelijk maakt. Om levensbedreigende situaties op zee in de toekomst te voorkomen en de mensenrechten van bootvluchtelingen te waarborgen, zouden staten er goed aan doen om de toegang tot asielprocedures te vergemakkelijken en de situatie in de landen van herkomst te verbeteren, in plaats van mensen die bescherming zoeken tegen te houden.