Nu verkiezingen. Zoals dat hoort in ons democratisch bestel!

Geerten Boogaard
mr. G. Boogaard is promovendus staatsrecht aan de Universiteit van Amsterdam.

Omdat ons vakgebied gebaat is bij een discussie die welig tiert, nodigt Actioma juristen uit het hele land uit de degens te kruisen met Nijmeegse rechtsgeleerden. Hier poneert Geerten Boogaard vanuit Amsterdam een stelling, waarop onze eigen Joost Sillen vervolgens reageert. Levend staatsrecht, zogezegd.

Het kabinet-Rutte was een luttele 558 dagen missionair. Op 10 oktober 2010 trad het aan na een lange en moeizame formatie. Op 23 april 2012 meldde Rutte zich weer bij de koningin met het collectieve ontslag van zijn ministers. Twee dagen eerder had Wilders, na het mislukken van onderhandelingen over een aanvullend pakket maatregelen, reeds zijn ontslag als officiële gedoger aangeboden aan Rutte. Rutte concludeerde toen op een persconferentie dat ‘de meerderheid aan zijn kabinet ontvallen was’, hoewel hij voordien niet moe werd uit te leggen dat zijn kabinet een minderheidskabinet was. Kennelijk had informateur Lubbers, destijds in de formatieHandelingen II 2010/11, p. 7866., gelijk. Het was een bijzonder minderheidskabinet door de structurele en geformaliseerde samenwerking met één gedoogpartner, maar evengoed een bijzonder meerderheidskabinet doordat een van de coalitiepartijen geen ministers leverde.

Hoe dan ook, Rutte concludeerde op de persconferentie niet alleen dat de meerderheid aan zijn kabinet was ontvallen, maar ook dat verkiezingen ‘voor de hand lagen’. Toen hij zich op 24 april in de Tweede Kamer meldde, was hij stelliger op dit punt. Het woord was nu aan de kiezer, ‘zoals dat hoort in ons democratisch bestel’, aldus zijn officiële verklaring. In het debat dat volgde betwistte geen van de fracties die stelling. De enige vraag was of onze sportzomer zou worden verstoord door een verkiezingscampagne of door een formatie. Het wordt het eerste: 12 september zijn er verkiezingen.

Had Rutte een keuze? Dat wil zeggen: moest Rutte, staatsrechtelijk gezien, de kamer ontbinden om verkiezingen mogelijk te maken? Of had hij – zonder verkiezingen – mogen proberen of er met de zogenaamde Kunduz-combinatieDat begrip verwijst naar de fracties die de politietrainingsmissie naar Kunduz gesteund hebben: VVD, CDA, GroenLinks, D66 en ChristenUnie. structureel vruchtbaar viel samen te werken? Of had hij de sportzomer mogen verrijken met een poging om in het Binnenhof de Oranje-coalitieZo heette in de formatie van 2010 de variant waarbij VVD, PvdA en CDA een coalitie zouden vormen. te vormen? Over die vragen gaat dit stukje. Ik wil de stelling verdedigen dat Rutte vanwege de zogenaamde Conventie van 1966 de kiezer weer aan het woord moest laten.

De Conventie van 1966 verwijst naar de normatieve reactie op de opeenvolging van de kabinetten-Marijnen, -Cals en -Zijlstra op basis van een en dezelfde verkiezingsuitslag: die van 15 mei 1963. Eerst was het de beurt aan het centrum-rechtse kabinet-Marijnen, dat vastliep in conflicten over het omroepbestel. In die dagen werd de verzuilde ether vanaf het REM-eiland opengebroken op een wijze die met name de ministers van ARP- en KVP-huize niet kon bekoren. De VVD-fractie en een deel van de CHU-fractie, eveneens regeringsfracties, hadden er minder moeite mee. Toen dat tot onoverbrugbare tegenstellingen in de ministerraad leidde, diende Marijnen op 27 februari 1965 zijn ontslag in. Met zijn 584 missionaire dagen had Marijnen het echter nog wel langer volgehouden dan Rutte later zou doen.

Na de val van het kabinet-Marijnen werd in een paar weken tijd het kabinet-Cals geformeerd, door de VVD en de CHU in te ruilen voor de PvdA. Het kabinet kreeg daarmee een ander karakter. In plaats van centrum-rechts werd het centrum-links. Het kabinet-Cals geldt als een ambitieus kabinet van sterke mannen en de ferme wil om na de reguliere kamerverkiezingen van 1967 door te regeren. Desondanks hielden ze het niet lang vol. Het viel in de beroemde Nacht van Schmelzer: van 13 op 14 oktober 1966. In die nacht diende KVP-fractievoorzitter Schmelzer een motie in, waarin hij verzocht om betere begrotingsvoorstellen. Hoewel de indiener meldde het niet zo te bedoelen, zag minister-president Cals er toch een motie van wantrouwen in en diende hij, na aanname van de motie, het ontslag van zijn ministersploeg in. Het kabinet-Cals zat nog korter dan dat van Marijnen: 548 dagen. Daar is Rutte dan weer wel overheen gegaan. Het kabinet-Cals werd opgevolgd door het interim-kabinet-Zijlstra, wiens voornaamste doel het was om de reguliere verkiezingen van 1967 met een paar maanden te vervroegen.

Bij de verkiezingen van 1967 debuteerde een nieuwe partij in de Tweede Kamer: de Democraten 66 (D’66). Een van hun grieven was het ondemocratische karakter van de regime change in de voorbije jaren. De partij werd nota bene opgericht op de dag na de Nacht van Schmelzer. In 1967 kwam Van Mierlo met zes fractiegenoten in de Tweede Kamer. Daar zouden we tegenwoordig niet van opkijken, maar destijds was een dergelijk debuut een sensatie. Tien jaar later leek D’66 succesvol in zijn strijd tegen wisselende coalities zonder verkiezingen. Minister-president Den Uyl verklaardeHandelingen II 1976/77, p. 3916. in 1977, na de val van zijn kabinet, geen nieuw missionair kabinet meer na te streven zonder verkiezingen. Den Uyl: ‘Het nastreven van een dergelijk kabinet zou, naar mijn overtuiging, bovendien in strijd moeten worden geacht met de regel die sinds het midden van de zestiger jaren tot een gewoonteregel in ons staatkundig bestel kan worden gerekend, namelijk dat op grondslag van een verkiezingsuitslag geen kabinetten van verschillende politieke signatuur optreden’. Na de Conventie van 1868 (dat de kamer met betrekking tot dezelfde aangelegenheid niet tweemaal ontbonden mag worden) en de Conventie van 1922 (dat ministers hun ontslag aanbieden aan de vooravond van verkiezingen) lijkt hier sprake van een Conventie van 1966: slechts één signatuur per verkiezing. De parlementaire praktijk correspondeert er in ieder geval al sinds 1977 mee. Kabinetscrises hebben altijd tot vervroegde verkiezingen geleid. Ook als dat, zoals in 1972, 1982 en 2003 slechts één jaar na de reguliere verkiezingen was. Het gold als not doneMark Bovens, ‘De ongeschreven regels van het politieke spel’, in: J.H. Reestman e.a. (red.), De regels & het spel, Den Haag: T.M.C. Asser Press 2011, p. 67-71. om het anders te doen.

Toch heeft de Conventie van 1966 nooit echt school gemaakt. Hij heeft de handboekenZie C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2008, p. 311-312 en C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 644. niet gehaald. Daarbij zal meespelen dat er tijdens de laatste grote herziening van de GrondwetC.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 191-194. bepaald niet eenduidig over gedacht werd. In ieder geval zag een deel van de oorspronkelijke tegenstanders van de hele gedoogconstructie voldoende staatsrechtelijke ruimte om verder te gaan als pleitbezorgers van een partnerruil. Het begon met een motie van de Kunduz-combinatie bij de begroting voor 2012. In november 2011 meldde een NRC-redacteur bij Pauw en Witteman dat het scenario van een partnerruil daadwerkelijk de ronde deed in de wandelgangen. Begin december gaf de gezaghebbende commentator GoslingaH. Goslinga, ‘Rutte kan niet zomaar door na afhaken PVV’, Trouw 3 december 2011. er zijn staatsrechtelijke zegen aan. Ongeveer gelijktijdig trad een kennelijke pleitbezorger uit de coulissen. Hoekstra‘De sfinx van het Binnenhof vertrekt’, NRC-Handelsblad 3 december 2011. , de Tjeenk Willink van de Christendemocratie, brak ter gelegenheid van zijn afscheid als staatsraad een lans voor een verse start met een nieuwe brede coalitie. Zulks was wenselijk in deze barre economische tijden en staatsrechtelijk mogelijk, verkondigde hij. De fakkel werd overgenomen door Jurgens en door Van den BergJ. van den Berg, ‘Eerst nieuw kabinet, daarna verkiezingen’, De Volkskrant 30 maart 2012.. De laatste pleitte voor het formeren van een nieuw kabinet om dat kabinet vervolgens inzet van verkiezingen te maken. Dichter bij een herhaling van het kabinet-Cals is bijna niet denkbaar. Alleen Bert van den Braak opponeerde dapper door. Volgens hem moesten we ons niet laten afleiden en gewoon vasthouden aan de oude staatkunde.

Kortom: er was in het publieke debat ruim voldoende staatsrechtelijke dekking voor Rutte om na het vertrek van Wilders van kleur te verschieten en met een ander kabinet verder te gaan. De economische crisis, de ontsporende begroting en een zwaarbewapende eurocommissaris met een woordvoerder die Nederlands blijkt te leren, hadden het verhaal kunnen leveren. ‘Bijzondere tijden vereisen bijzondere maatregelen’ – of iets in die geest. Wie nog niet overtuigd was, had de mond gesnoerd kunnen worden met versplinterde peilingen of de klachten van afhakende stembureauleden. Die functie is de laatste tien jaar van een incidentele burgerplicht veranderd in een serieuze aanslag op je vakantiedagen. Zoals die zich ook ontwikkeld heeft van een dag broodjes eten achter een stemcomputer tot nachtelijk hannesen met enorme stembiljetten.

Er lag dus een goed verhaal klaar om door te gaan. En zeker voor het CDA komen verkiezingen te vroeg. Maar toch bleek van dit alles niets meer toen het kabinet Rutte uiteindelijk implodeerde. Ik acht dat een bewijs van het bestaan van de Conventie van 1966. Nú volhouden dat het enkel nog over feitelijk handelen gaat waaruit geen normatieve conclusies kunnen worden afgeleid, is niet realistisch. De kiezers wilden naar de stembus en zij krijgen nu die mogelijkheid. Ondanks alles wat er links en rechts al naar binnen werd gereden om een doorstart over een andere boeg te rechtvaardigen. Deze gang van zaken is ook terecht. Kamerontbinding lijkt mij, met Van Mierlo destijds, vanuit het staatsrechtelijke democratiebeginsel de aangewezen weg. Verkiezingen zijn tenslotte niet alleen een manier om volksvertegenwoordigers aan een mandaat te helpen, ze functioneren ook als een forum voor verantwoording over gevoerd beleid. Na een kabinet dat een scherpe koers gevaren heeft als Rutte deed, is een verantwoording aan de kiezer, ook in staatsrechtelijk opzicht, meer dan gepast.

Voor wie deze redenering toch te dun vindt om nog tot het geldend staatsrecht te behoren ook nog een proeve van een meer positivistische argumentatie. Inzet is het bestaan van de Conventie van 1966 als ongeschreven staatsrecht. Van ongeschreven staatsrecht is sprake wanneer een vaste praktijk correspondeert met een gelijkluidende rechtsovertuiging. Meer specifiekJ.J.J. Sillen, ‘Eerste Kamer en kabinet’, Nederlands Juristenblad 2011, p. 1486-1492. moet die rechtsovertuiging aanwezig zijn bij de ambten voor wie het beweerdelijk ongeschreven staatsrecht relevant is. De vaste praktijk is in dit geval al sinds 1977 geen probleem. Wat de rechtsovertuiging betreft is de opvatting van de regering relevantSillen (zie noot 17) spreekt zelf van ‘geraakt worden’ door het veronderstelde staatsrecht. Dat criterium laat op zichzelf toe de rechtsovertuiging van meer ambten mee te laten wegen, maar verliest, als dat zou gebeuren, daarmee zijn bruikbaarheid. De opvatting van de Tweede Kamer ligt voor de hand, want zij worden ontbonden. Maar waarom dan niet ook de opvatting van de Kiesraad en alle 450 burgemeesters voor wie een duidelijke rol in de daarop volgende verkiezingen is weggelegd? Worden zij niet evenzeer ‘geraakt’?. Dat is immers het ambt dat als gevolg van deze conventie de kamer moet ontbinden wanneer ze zelf niet meer missionair verder kunnen. Minister-president Den Uyl sprak zich in 1977 al krachtig uit voor het bestaan van de conventie. Tijdens de grondwetsherziening zwakte het standpunt van de regering af. Maar nu Rutte zich er weer zo openlijk aan committeert zit het bestaan van de Conventie van 1966 ook op positivistische gronden weer snor. Desnoods als Conventie van 2012.

Nadeel van deze positivistische benadering is natuurlijk dat het bestaan van een Conventie duurt tot Rutte, of zijn opvolger, zich meldt met een andersluidend standpunt. In dit geval leek het daar een paar dagen later meteen op. In het staartje van het debat over het inmiddels door de Kunduz-combinatie tot stand gebrachte ‘stabiliteitsprogramma’, vroeg Van der Staaij zich opeens af waarom er eigenlijk verkiezingen moesten komen. Konden we niet gewoon doorgaan met de Kunduz-coalitie aan het roer? Rutte reageerde uit de losse pols door met wat parlementaire geschiedenis te strooien. Daarmee wilde hij duidelijk maken dat missionair voortgaan onder een andere politieke vlag niet onmogelijk was, doch in strijd met wat zich de afgelopen 40 jaar ontwikkeld heeft. Dat Rutte daarbij hoe dan ook toegegeven heeft dat het ‘kon’, hoeft niet af te leiden. De hele Conventie van 1966 was overbodig geweest als het onmogelijk was om missionair door te regeren. Het gaat binnen de dingen die kunnen juist om het onderscheid tussen wel of niet mogen. Daartoe is het staatsrecht op aarde. De vraag is alleen van welke boom je de kennis ervan plukt.

Over de schrijver

Geerten Boogaard is redacteur van de groepsblog Publiekrecht en Politiek, die zich tot doel stelt met een juridische blik commentaar te geven op de politieke actualiteit.