Politieke controle op intergemeentelijke samenwerkingsverbanden

Gerben Schut
mr. G.J.J. Schut is advocaat bij Fort Advocaten in Amsterdam en oud-redacteur van dit blad.

Ter behartiging van het openbaar belang kunnen gemeenten samenwerken via de publiekrechtelijke weg. Gemeenteraadsleden beseffen het vaak niet, maar ze beschikken wel degelijk over een aantal instrumenten om (het bestuur van) een dergelijk intergemeentelijk samenwerkingsverband te sturen en te controleren. In dit artikel beperk ik mij tot het instrument van de politieke controle en ga ik uit van de meest gebruikte en meest zware vorm van samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr), samenwerking in de vorm van een openbaar lichaam.

Samenwerking tussen gemeenten bestaat sinds jaar en dag. In de praktijk werd het recht van gemeentebesturen om een gemeenschappelijk belang te regelen reeds vóór het opnemen van publiekrechtelijke samenwerking in de Gemeentewet van 1851 uitgeoefend en erkendT.A.M.A. Humalda van Eysinga, Gemeenschappelijke regelingen tusschen gemeentebesturen (diss. Leiden), Leiden: S.C. van Doesburgh 1894, p. 5-6.. In 1851 werd in twee artikelenHet betrof hier de artikelen 121 en 122 van de Gemeentewet 1851. de samenwerking tussen gemeenten voor het eerst opgenomen in het geschreven recht. Sindsdien is de behoefte aan samenwerking toegenomen en, zo blijkt uit de Trendstudie - Samenwerking decentrale overheden van Partners + PröpperI. Pröpper, H. Kessens en E. Weststeijn, Trendstudie – Samenwerking decentrale overheden, Vught: Partners + Pröpper 2005, p. 11-12., zal deze behoefte blijven toenemen.

Hoewel de behoefte aan samenwerking zal blijven toenemen, roept het deelnemen aan samenwerkingsverbanden in de praktijk ook weerstand op bij bijvoorbeeld gemeenteraadsleden. Raadsleden zijn, zo weet ik uit eigen ervaring, niet altijd even ‘happig’ op het deelnemen aan een intergemeentelijk samenwerkingsverband. De gemeente participeert al in zoveel samenwerkingsverbanden, waar eindigt het? Alweer een samenwerkingsverband waarop we geen controle kunnen uitoefenen? Kunnen we niet beter herindelen zodat de verschillende samenwerkingsverbanden niet meer nodig zijn en de controle weer terugkomt bij de gemeenteraad? Het zijn veelgestelde vragen.

Openbaar lichaam
Samenwerking in de vorm van een openbaar lichaam is opgenomen in artikel 8 lid 1 Wgr. In beginsel kunnen alle gemeentelijke bevoegdheden, waaronder de verordenende bevoegdheden van de gemeenteraad, worden overgedragen. In de praktijk wordt een openbaar lichaam vaak gebruikt voor beleidsvoorbereidende en uitvoerende takenR.B. Palstra, Samenwerking tussen gemeenten op basis van de Wgr: Praktijkvoorbeelden, dilemma’s en kansen, Leiden: Groen BV 2007, p. 20.. Om deze taken uit te kunnen voeren moet bijvoorbeeld personeel in dienst genomen worden, moeten contracten gesloten worden en moet op allerlei andere wijzen aan het privaatrechtelijk rechtsverkeer worden deelgenomen. Om aan het privaatrechtelijk rechtsverkeer deel te kunnen nemen en te kunnen functioneren binnen de bestuurlijke kaders is rechtspersoonlijkheid vereistC.J.N. Versteden, 'Geen dualisering van de intergemeentelijke samenwerking; laten we het daarbij?', Gst. 2004, 167.. Op grond van artikel 8 lid 1 Wgr is het openbaar lichaam een publiekrechtelijk rechtspersoonRechtspersoonlijkheid moet op grond van artikel 2:1 lid 2 BW expliciet bij wet worden toegekend.. Met het gelede bestuur en de uitgebreide regelingen die getroffen moeten worden omtrent informatie en verantwoording is het openbaar lichaam eigenlijk te zwaar voor operationele taken. Toch is het omwille van de rechtspersoonlijkheid veelal onontkoombaar het openbaar lichaam te gebruiken voor uitvoerende taken, omdat het openbaar lichaam de enige samenwerkingsvorm is op basis van de Wgr met rechtspersoonlijkheid.

Instrumenten
Welke instrumenten een gemeenteraad tot zijn beschikking heeft om het bestuur van een openbaar lichaam politiek te kunnen controleren, hangt af van het soort gemeenschappelijke regeling waarbij het openbaar lichaam is ingesteld. Bij raadsregelingen en gemengde regelingen waaraan gemeenteraden deelnemen biedt de Wgr op hoofdlijnen het juridisch kader voor de verantwoordingsrelatie tussen raad en bestuur van een samenwerkingsverband. Bij collegeregelingen en burgemeestersregelingenOpmerkelijk is dat de wet, op artikel 17 Wgr na, geen bepalingen bevat omtrent inlichtingen- en verantwoordingsplichten bij gemengde regelingen waaraan geen raden deelnemen. De deelnemers zijn dus vrij om hierover bepalingen op te nemen in de gemeenschappelijke regeling. Opgemerkt dient te worden dat bij deze regelingen de raden natuurlijk ‘gewoon’ gebruik kunnen maken van de mogelijkheden die de Gemeentewet biedt om het college en de burgemeester te controleren. biedt de Wgr instrumenten aan een gemeenteraad en staat het de raad vrij om gebruik te maken van mogelijkheden die de Gemeentewet biedt om het college of de burgemeester te controleren. De wetgever heeft overigens met opzet gekozen voor een stelsel waarbij de Wgr in hoofdlijnen de inlichtingen- en verantwoordingsplicht regelt. De wetgeverKamerstukken II 1980/81, 16 538, nr. 3, p. 21. vond het nodig een dergelijke plicht te verzekeren, maar vond het ook belangrijk aan deelnemende gemeenten een zekere vrijheid te laten om een eigen uitwerking te kunnen geven aan de inlichtingen- en verantwoordingsplicht. Daarom is slechts de verplichting opgenomen om een en ander in de gemeenschappelijke regeling te voorzien.

Raadsregelingen en gemengde regelingen waaraan raden deelnemen
Artikel 16 Wgr bevat bepalingen omtrent de inlichtingen- en verantwoordingsplicht bij raadsregelingen en gemengde regelingen waaraan raden deelnemen. Dit artikel ziet voornamelijk op de verhouding tussen een lid van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam en de raad die dit lid heeft aangewezen. De bevoegdheden die een raad heeft ten aanzien van een eigen lid in het algemeen bestuur zijn vergelijkbaarT.D. Cammelbeeck & H.R.B.M. Kummeling (red.), Tekst & Commentaar. De tekst van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Wet gemeenschappelijke regelingen voorzien van commentaar, Deventer: Kluwer 2009, § 4.2. met de controlebevoegdheden die de raad heeft ten aanzien van het college van burgemeester en wethouders. Middels de inlichtingen- en verantwoordingsplicht wordt overigens het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur benadrukt. Een lid van het algemeen bestuur moet verantwoording afleggen aan degene die hem heeft gekozen, omdat hij diegene vertegenwoordigt. Een lid van het algemeen bestuur stemt dus niet zonder lastDe Greef & De Voogd 2009 (T&C GPW), aant. 1 bij art. 16 Wgr..

Artikel 16 lid 1 Wgr bepaalt dat de gemeenschappelijke regeling bepalingen moet bevatten omtrent de wijze waarop inlichtingen moeten worden verstrekt aan een of meer leden van de gemeenteraad die inlichtingen hebben gevraagd aan hun lid in het algemeen bestuur. In de gemeenschappelijke regeling kan deze bepaling vervolgens worden uitgewerkt. Zo kan worden bepaald dat informatievoorziening van leden van het algemeen bestuur aan de raad die hen gekozen heeft gebonden is aan een tijdslimiet. Een andere mogelijkheid is om in de regeling op te nemen op welke manier de inlichtingen verstrekt moet worden, bijvoorbeeld op de wijze zoals gebruikelijk is in die gemeenteraad. Niettemin kan ook volstaan worden met een bepaling die inhoudt dat een lid van het algemeen bestuur de gemeenteraad alle inlichtingen verschaft die door een of meer raadsleden worden verlangd. Artikel 16 lid 3 bepaalt dat in de regeling bepalingen moeten worden opgenomen omtrent de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam ter verantwoording kan worden geroepen door de raad die dit lid heeft aangewezen,voor het door hem in dat algemeen bestuur gevoerde beleid. In de praktijk komt het veelal neer op het opnemen van een bepaling in de gemeenschappelijke regeling, die inhoudt dat de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur aan de raad die hem heeft aangewezen verantwoording aflegt, wordt bepaald in de gemeenteraad zelf. Het onderscheid tussen inlichtingen en verantwoording is overigens meer theoretisch dan praktisch van aard. Het is in de praktijk veelal moeilijk aan te gevenSGBO, Democratische controle op gemeenschappelijke regelingen, Den Haag: SGBO 1999, p. 24. wanneer het verstrekken van inlichtingen overgaat in het afleggen van verantwoording. De inlichtingenplicht en verantwoordingsplicht zijn nauw aan elkaar verwant. Toch bestaat er onderscheidJ.L.W. Broeksteeg, Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in het staatsrecht (diss. Groningen), Deventer: Kluwer 2004, p. 82-83. tussen die twee. Er kan verantwoording afgelegd worden omtrent feiten, waarover geen inlichtingen meer nodig zijn en er kunnen inlichtingen gevraagd worden over zaken waar geen verantwoordelijkheid over afgelegd hoeft te worden. Om het stelsel van inlichtingen- en verantwoordingsplicht te complementeren bepaalt artikel 16 lid 5 Wgr dat de gemeenschappelijke regeling bepalingen moet inhouden omtrent de bevoegdheid van de raad om een door hem aangewezen lid van het algemeen bestuur ontslagAangezien het ontslagbesluit een besluit is in de zin van artikel 1:3 lid 1 Awb, staat de mogelijkheid tot beroep open. De tweede volzin van artikel 16 lid 5 Wgr bepaalt dat artikel 7:1 Awb niet van toepassing is op het ontslagbesluit, een bezwaarschriftprocedure hoeft dus niet gevolgd te worden. te verlenen. De reden voor het ontslag is het verlies van het vertrouwen van de gemeenteraad in het door hem aangewezen lid van het algemeen bestuur. Veelal komt het er in de praktijk op neer dat de mogelijkheid om tussentijds ontslag te verlenen als het lid van het algemeen bestuur niet langer het vertrouwen van de gemeenteraad bezit, slechts wordt genoemd.

Artikel 17 Wgr bepaalt dat in de gemeenschappelijke regeling bepalingen moeten worden opgenomen omtrent de wijze waarop door het bestuur van het openbaar lichaam aan de raden van de deelnemende gemeenten inlichtingen worden verstrekt die door een of meer leden van die raden zijn gevraagd. In tegenstelling tot artikel 16 Wgr geldt artikel 17 Wgr niet alleen voor raadsregelingen en gemengde regelingen waaraan raden deelnemen, maar ook voor collegeregelingen, burgemeestersregelingen en gemengde regelingen waaraan geen raden deelnemen. Een ander verschil met artikel 16 Wgr is dat artikel 17 Wgr spreekt over het bestuur van een openbaar lichaam. Ingevolge artikel 12 lid 1 Wgr bestaat het bestuur van een openbaar lichaam uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Dit betekent dat dus niet alleen het algemeen bestuur, maar ook het dagelijks bestuur en de voorzitter van een openbaar lichaam inlichtingen moeten verschaffen zoals is geregeld in de gemeenschappelijke regeling. In de gemeenschappelijke regeling kan de inlichtingenplicht, net als bij artikel 16 lid 1 Wgr, op veel verschillende manieren worden uitgewerkt. Opmerkelijk is dat sommige gemeenschappelijke regelingen het bestuur niet alleen verplichten tot het gevraagd verstrekken van inlichtingen aan de raden. Soms wordt ook het ongevraagd verstrekken van inlichtingen aan de raden verplicht gesteld voor zover benodigd voor een juiste beoordeling van het door het bestuur gevoerde en te voeren beleid.

College- en burgemeestersregelingen
Artikel 19 Wgr biedt de gemeenteraad een handvat om het bestuur van een openbaar lichaam ingesteld bij college- of burgemeestersregeling te controleren. Artikel 19 lid 1 Wgr verklaart, in het geval een gemeenschappelijke regeling uitsluitend is getroffen door colleges van burgemeester en wethouders, zowel de inlichtingenplicht uit artikel 16 lid 1 Wgr als de verantwoordingsplicht uit artikel 16 lid 3 Wgr van overeenkomstige toepassing ten aanzien van gemeenteraden of een of meer leden van die raden. Artikel 19 lid 2 Wgr doet dit ook, maar dan in het geval een gemeenschappelijke regeling uitsluitend is getroffen door burgemeesters. Het college respectievelijk de burgemeester moeten dus aan hun gemeenteraad inlichtingen verschaffen en verantwoording afleggen. Artikel 19 Wgr verklaart artikel 16 lid 5 Wgr overigens niet van overeenkomstige toepassing. De raden kunnen een collegelid of burgemeester dus geen direct ontslag verlenen uit het algemeen bestuur van een openbaar lichaam indien het collegelid of de burgemeester het vertrouwen van de raad niet meer bezit.

Enerzijds vind ik het opmerkelijk dat artikel 16 lid 5 Wgr niet van overeenkomstige toepassing is verklaard. In het kader van democratische controle zou een ontslagbevoegdheid in de Wgr mijns inziens niet misstaan. Aan een inlichtingen- en verantwoordingsplicht horen naar mijn mening consequenties vast te zitten, waarbij ontslag de ultieme consequentie dient te zijn. Anderzijds staat het de gemeenteraad vrij om gebruik te maken van de mogelijkheden die de Gemeentewet biedt om het college of de burgemeester te controleren. Als een wethouder het vertrouwen van de gemeenteraad verliest, dan kan de raad hem ingevolge artikel 49 Gemeentewet ontslaan. Aan een raadsbesluit tot ontslag van een wethouder gaat een motie van wantrouwen vooraf. Indien de wethouder niet zelf ontslag neemt, kan de raad besluiten tot ontslag van de wethouder. Als een burgemeester het vertrouwen van de raad verliest, dan kan de raad een aanbeveling tot ontslag doen krachtens artikel 61b lid 2 Gemeentewet. Zo’n aanbeveling tot ontslag kan alleen bij een verstoorde verhouding tussen de burgemeester en de raad, door tussenkomst van de commissaris van de koningin, aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden gezonden. Is een wethouder ontslagen, dan leidt dat krachtens artikel 13 lid 6 Wgr juncto artikel 13 lid 2 Wgr automatisch tot ontslag als lid van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam. Ontslag van een burgemeester leidt ingevolge artikel 13 lid 7 Wgr automatisch tot ontslag als lid van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam. De gemeenteraad bezit dus middels de Gemeentewet een indirect ontslagrecht. Op deze manier is mijns inziens het gebrek aan een ontslagrecht voor de raad in de Wgr op een juiste manier opgelost. Alvorens ik de overige mogelijkheden behandel die de Gemeentewet biedt om het college of de burgemeester te controleren, wijs ik er (nogmaals) op dat hetgeen hierboven is geschreven over artikel 17 Wgr onverkort van toepassing is op college- en burgemeestersregelingen.

Niet alleen de Wgr, maar ook de Gemeentewet bevat een inlichtingen- en verantwoordingsplicht voor het college en de burgemeester. Voor het college is deze plicht opgenomen in artikel 169 Gemeentewet en voor de burgemeester in artikel 180 Gemeentewet. Het college en de burgemeester zijn krachtens deze artikelen verantwoording schuldig aan de raad over het door hun gevoerde bestuur en daarmee ook over het handelen in het bestuur van een openbaar lichaam. Daarnaast bevatten beide artikelen een actieve en passieve inlichtingenplicht. Dit betekent dat zowel ongevraagd als gevraagd inlichtingen aan de gemeenteraad verstrekt moeten worden, zodat de raad zijn controlerende taak naar behoren kan uitoefenen. Naast deze algemene inlichtingen- en verantwoordingsplicht uit de Gemeentewet kan de gemeenteraad ook het recht van enquête uit artikel 155a Gemeentewet gebruiken om het handelen van het college en de burgemeester in het bestuur van een openbaar lichaam te controleren. Het functioneren van het bestuur van een openbaar lichaam als zodanig kan echter geen onderwerp van het onderzoek zijn. Het onderzoek kan ingevolge artikel 155a lid 1 Gemeentewet namelijk slechts zien op het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur. Een mogelijkheid voor een gemeenteraad om het bestuur van een openbaar lichaam op basis van de Gemeentewet direct te controleren betreft een rekenkameronderzoek, zoals geformuleerd in artikel 182 lid 2 Gemeentewet juncto artikel 184 Gemeentewet. Een rekenkamercommissie kan echter geen onderzoek instellen naar het bestuur van een openbaar lichaam. Artikel 81oa Gemeentewet verklaart artikel 184 Gemeentewet namelijk niet van overeenkomstige toepassing voor de uitvoering van de rekenkamerfunctie middels een rekenkamercommissie. In de gemeenschappelijke regeling kunnen hierover overigens wel afspraken gemaakt worden.

Tot slot
Uit het bovenstaande blijkt dat gemeenteraadsleden, in tegenstelling tot wat zij vaak denken, op grond van de Wgr en de Gemeentewet, maar ook op grond van een gemeenschappelijke regeling zelf, zeker een aantal instrumenten binnen handbereik hebben om het bestuur van een openbaar lichaam te controleren. In de praktijk blijkt echter dat gemeenteraadsleden veelal onbekend zijn met de mogelijkheden die zij hebben om het bestuur van een gemeenschappelijke regeling te controleren. Daarnaast interesseren veel raadsleden zich niet of nauwelijks voor gemeenschappelijke regelingen. Voornamelijk bij regelingen met een meervoudig takenpakket haken raadsleden af met betrekking tot democratische controle. Veel raadsleden bestempelen meervoudige regelingen als een ‘ver-van-hun-bed-show’. Dit is erg jammer, aangezien de democratische legitimatie van een gemeenschappelijke regeling in grote mate afhankelijk is van politieke en democratische controle. Raadsleden moeten zich dus bewust zijn van de mogelijkheden die zij hebben en deze mogelijkheden zo goed mogelijk gebruiken om de democratische controle te optimaliseren en de democratische legitimatie van een samenwerkingsverband te vergroten.