De Trianel-uitspraak ontrafeld

Jola van Dijk
mw. mr. drs. J.H.I. van Dijk is juridisch medewerker Vastgoed & Overheid bij Hekkelman Advocaten & Notarissen.

Op 30 augustus 2012 rondde Jola van Dijk haar studie Nederlands Recht aan de Radboud Universiteit Nijmegen af. Precies op tijd om haar meesterstuk voor te leggen aan de jury van de tweejaarlijkse scriptieprijs van de Vereniging voor Milieurecht. Ze liet uiteindelijk twaalf inzendingen achter zich, moest er één naast zich dulden en kreeg op 4 oktober jongstleden de Piet Gilhuis-prijs uitgereikt.

“Een scriptie die gaat over welgeteld één rechterlijke uitspraak, kan nauwelijks als een serieuze kandidaat voor de scriptieprijs worden gezien. De scriptie zou dan niet meer zijn dan een annotatie (maar dan wel een zeer uitvoerige). De hoofdtitel van deze scriptie is dan ook misleidend. Het vertrekpunt van de analyse is weliswaar het arrest van het Europese Hof van Justitie inzake de bouw van de Trianel-kolencentrale in Duitsland, maar de scriptie heeft betrekking op een breed en actueel bestuursrechtelijk onderwerp: het recht van milieuorganisaties om in beroep te gaan tegen besluiten bij de bestuursrechter.” In deze bijdrage zet ik uiteen waarom het nodig was om de Trianel-uitspraak van het Europese Hof van Justitie (hierna: 'het Hof') volledig te ontrafelen, en waarom deze uitspraak vergaande consequenties kan hebben voor het Nederlandse bestuursprocesrecht.

Mijn interesse voor de Trianel-uitspraak werd gewekt doordat ik de implementatie van artikel 6, lid 3 en 4 Habitatrichtlijn in Nederland en Duitsland wilde vergelijken in verband met het (inmiddels verouderde) Wetsvoorstel Natuur. De rechtsbescherming ten aanzien van het Duitse natuurbeschermingsrecht was ingrijpend gewijzigd door de Trianel-uitspraak, waardoor die uitspraak sowieso onderdeel zou moeten uitmaken van mijn scriptie. Alleen stelden een aantal Nederlandse auteursCh. W. Backes in zijn noot onder het Trianel-arrest in AB 2011/212; J.C.A. de Poorter, ‘Bestuursprocesrecht’, NTB 2012-1, p. 21-33 en M.H.W. Bodelier, ‘Het Europees Hof zet de deur voor milieuorganisaties verder open’, Gst. 2012-7369, p. 142-145. dat er geen enkele natuurbeschermingsrechtelijke beroepsmogelijkheid was, terwijl ik in het Bundesnaturschutzgesetz§61 BNatSchG '02, §64 BNatSchG '09. (hierna: 'BNatSchG') een bepaling tegengekomen was die dat juist wel mogelijk maakte. Bovendien stelden sommige auteursZoals J.C.A. de Poorter, ‘Bestuursprocesrecht’, NTB 2012-1, p. 21-33. dat de Trianel-uitspraak totaal niet interessant was voor Nederland, terwijl anderenZoals M.H.W. Bodelier, ‘Het Europees Hof zet de deur voor milieuorganisaties verder open’, Gst. 2012-7369, p. 142-145. juist wezen op de mogelijk vergaande consequenties, zonder die te specificeren. De Trianel-uitspraak was te interessant om niet te vermelden, maar door alle onduidelijkheid kon ik niet afgaan op de Nederlandse literatuur voor een beoordeling van de uitspraak. Daarom heb ik uiteindelijk besloten de onderzoeksvraag van mijn scriptie te wijzigen in: Wat zijn de mogelijke implicaties van de Trianel-uitspraak voor het Nederlandse bestuursprocesrecht?

Onverwachte conclusie
De keuze om halverwege het schrijven van mijn scriptie de onderzoeksvraag te wijzigen heeft grote consequenties gehad voor de opbouw en planning van het onderzoek. Gelukkig kan ik achteraf zeggen dat die keuze de moeite waard was. Ik ben mijn scriptiebegeleider, prof. Nijmeijer, dan ook dankbaar dat hij me daarin gesteund heeft. Om de nieuwe onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, heb ik de rechtsoverwegingen van het Hof geanalyseerd. Vervolgens heb ik uitgezocht hoe de casus en het toepasselijke Duitse recht precies in elkaar zitten, om een vergelijking met het beroepsrecht van milieuorganisaties in Nederland te kunnen maken. Tot slot heb ik onderzocht of het Nederlandse bestuursprocesrecht op zichzelf elementen bevat die, gelet op de Trianel-uitspraak, in strijd kunnen zijn met Europees recht. Die laatste vraag moet volgens mij bevestigend beantwoord worden. Een conclusie die ik vooraf niet verwacht had, omdat het Duitse beroepsrecht van milieuorganisaties fundamenteel afwijkt van de Nederlandse regeling. De wijze waarop de Nederlandse bestuursrechter de ontvankelijkheid van milieuorganisaties toetst op grond van artikel 1:2 lid 3 Algemene wet bestuursrecht (hierna: 'Awb') is volgens mij op basis van de uitleg in de Trianel-uitspraak in strijd met artikel 10bis m.e.r.-richtlijn, omdat milieuorganisaties volgens dat artikel geacht worden voldoende belang te hebben. Doordat er veel onduidelijkheid bestaat over de nationale eisen die aan milieuorganisaties gesteld mogen worden, heeft de uitspraak mogelijk een verkapte actio popularis tot gevolg. Op de consequenties van de Trianel-uitspraak voor Nederland zal ik hierna dieper ingaan. Laten we eerst kijken waarom de uitspraak in Duitsland het beroepsrecht van milieuorganisaties ingrijpend wijzigde.

Gluren bij de buren
Aan het Duitse bedrijf Trianel waren vergunningen verleend om een kolencentrale te bouwen in de buurt van een Natura 2000-gebied, zonder dat de gevolgen voor dat natuurgebied onderzocht waren. Een duidelijke overtreding van het Duitse natuurbeschermingsrecht en artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Door het zeer beperkte beroepsrecht ten aanzien van het natuurbeschermingsrecht, kon in dit geval alleen Trianel zélf beroep instellen tegen deze onrechtmatigheid. In het Duitse bestuursrecht geldt namelijk een ander ontvankelijkheidscriterium dan in Nederland. Het hebben van een feitelijk belang is niet voldoende. Een appellant moet op grond van §42 Verwaltungsgerichtsordnung (de bestuursprocesrechtelijke wet) aan kunnen tonen dat zijn subjectieve rechten geschonden zijn door een besluit. En je hebt alleen een subjectief recht wanneer de geschonden norm beoogt jouw individuele belangen te beschermen. Het moet om een schending van een zogenaamde Schutznorm gaan. Door dit systeem van Individualrechtsschutz, kan er in beginsel geen beroep ingesteld worden ter behartiging van algemene belangen.

Als uitzondering kunnen erkende milieuorganisaties op grond van het Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (hierna: 'UmwRG', de wet die ziet op het beroepsrecht van milieuorganisaties) beroep instellen bij schendingen van milieunormen die beogen individuele belangen te beschermen, SchutznormenNB: het gaat hier om een relativiteitsvereiste, maar dit wijkt op belangrijke punten af van het relativiteitsvereiste van de artikelen 8:69a Awb en 1.9 Chw. Zie voor een bespreking van dit verschil en de mogelijke consequenties van r.o. 37 van de Trianel-uitspraak voor het Nederlandse relativiteitsvereiste, onder meer p. 36-39 en 42-44 van mijn scriptie en Vz. AbRS 9 december 2011, LJN: BU7894, AB 2012/113, (Stichting Overlast A2 Vught; m.nt. Ch. W. Backes).. Milieuorganisaties kunnen daardoor ook beroep instellen als hun eigen subjectieve rechten niet geschonden worden door een besluit, maar het moet dus wel om de schending van een Schutznorm gaan. Probleem is echter dat natuurbescherming alleen het algemeen belang beoogt te behartigen volgens de Duitse doctrine. Natuurbeschermingsrechtelijke regelingen bevatten daardoor per definitie geen Schutznormen, waardoor zij buiten de uitzondering van het UmwRG vallen. Ten behoeve van erkende natuurorganisaties bevat het Bundesnaturschutzgesetz (hierna: 'BNatSchG', de natuurbeschermingswet) een apart beroepsrecht, maar dat is beperkt tot zeer specifieke categorieën van besluiten. Ten tijde van de vergunningverlening voor de Trianel-kolencentrale werd het BNatSchG zo strikt geïnterpreteerd door de rechterBverwG, Beschluß vom 17.12.2002 – 7 B 119/02., dat de verzamelvergunning die nodig is voor een kolencentrale buiten het beroepsrecht van natuurorganisaties viel. Tot een wetswijzigingBundesrat 3 april 2009, Drucksache 278/09, p. 236. in 2009 vielen vrijwel alle installaties met mogelijk ernstige gevolgen voor het milieu door die vereiste verzamelvergunning buiten het beroepsrecht van natuurorganisaties.

De milieuorganisatie BUND kon beroep instellen tegen de vergunningen voor de Trianel-kolencentrale wegens de schending van een aantal milieurechtelijke Schutznormen. Eenmaal binnen bij de bestuursrechter, is ook het eigenlijk niet-ontvankelijke beroep op schending van het natuurbeschermingsrecht behandeld. De hogerberoepsrechter heeft besloten een einde te maken aan de voortdurende discussie in de Duitse politiek en rechtswetenschap over de verenigbaarheid van het zeer beperkte beroepsrecht van milieuorganisaties met Europees recht, door prejudiciële vragenOVG NRW, Beschluß vom 05.03.2009, 8 D 58/08.AK. te stellen aan het Hof. De Duitse beperking van het beroepsrecht ten aanzien van het milieurecht ontneemt volgens het Hof milieuorganisaties ‘in ruime mate de mogelijkheid toe te zien op de naleving van voorschriften van het recht van de Unie, die meestal zijn gericht op het algemeen belang en niet uitsluitend op de bescherming van de individuele belangen van particulieren’ (r.o. 46, HvJ EG 12 mei 2011, C-115/09). Voortaan kunnen milieuorganisaties, ook in Duitsland,Na de uitspraak van het Hof is het beroep van de BUND tegen de schending van het natuurbeschermingsrecht alsnog behandeld door de Duitse bestuursrechter. Omdat de vereiste natuurtoets op grond van het BNatSchG en artikel 6, lid 3 Habitatrichtlijn ten tijde van de einduitspraak nog altijd niet volledig uitgevoerd was door Trianel, werden de vergunningen door de rechter vernietigd (OVG NRW, Urteil vom 01.12.2011, 8 D 58/08.AK). December 2012 zijn de vergunningen opnieuw verleend, volgens de BUND wederom onrechtmatig. Ten tijde van het afronden van dit artikel (5-1-2013) is nog niet bekend of de BUND beroep zal instellen tegen de nieuwe vergunningen. daarom altijd beroep in stellen tegen besluiten waarbij een milieueffectrapportage opgesteld moet worden. Desnoods op basis van de twee laatste zinnen van het derde lid van artikel 10bis m.e.r.-richtlijn, aangezien die bepaling volgens het Hof rechtstreekse werking heeft. Op basis van die bepaling worden milieuorganisaties geacht rechten te hebben waar inbreuk op gemaakt kan worden. De onmogelijkheid om beroep in te stellen tegen de schending van normen die alleen het algemeen belang beogen te beschermen, is daarmee komen te vervallen. Inmiddels heeft de Duitse wetgever dan ook een wetsvoorstelDeutscher Bundestag 10 oktober 2012, Drucksache 17/10957. in procedure gebracht waarmee de eis dat een milieunorm individuele belangen moet beschermen, uit het UmwRG geschrapt zal worden.

Consequenties voor Nederland
Door te overwegen dat de laatste twee zinnen van het derde lid van artikel 10bis m.e.r.-richtlijn rechtstreekse werking hebben, heeft de Trianel-uitspraak consequenties die veel verder strekken dan alleen het Duitse bestuursprocesrecht. Milieuorganisaties in de zin van artikel 1 lid 2 m.e.r.-richtlijn worden op basis van die bepaling namelijk niet alleen geacht rechten te hebben waar inbreuk op gemaakt kan worden, maar ook voldoende belang te hebben. En het hebben van voldoende belang, is precies het ontvankelijkheidsvereiste van artikel 1:2 Awb. Milieuorganisaties zijn dus altijd ontvankelijk ten aanzien van besluiten waarop de m.e.r.-richtlijn van toepassing is. En aangezien artikel 15bis IPPC-richtlijn exact dezelfde bepaling bevat, geldt dit mijns inziens ook voor besluiten binnen het toepassingsbereik van die richtlijn. Volgens de Trianel-uitspraak kan de rechter dus niet meer, met bijvoorbeeld een geografisch criterium, toetsen of milieuorganisaties voldoende belang hebben bij een besluit.

In de uitspraak 'Stichting Openbare Ruimte' van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: 'de Afdeling') is ten aanzien van artikel 1:2 lid 3 Awb overwogen, dat uit de statutaire doelstellingen en blijkens de feitelijke werkzaamheden afgeleid moet kunnen worden, dat een rechtspersoon een rechtstreeks bij het besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Bovendien wordt het louter in rechte opkomen tegen besluiten door de Afdeling in principe niet aangemerkt als feitelijke werkzaamheden, omdat dit er op neer zou komen dat het beroepsrecht in feite voor een ieder openstaat. Er zou dan sprake zijn van een actio popularis, terwijl er vanaf 1 juli 2005De actio popularis is afgeschaft in de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb. juist bewust geen actio popularis meer bestaat in het omgevingsrecht. De vaste lijn in de jurisprudentie van Nederlandse bestuursrechters is mijns inziens, gelet op de Trianel-uitspraak, in strijd met artikel 10bis m.e.r.-richtlijn, omdat die een toets van het belang van milieuorganisaties bij een bepaald besluit inhoudt, terwijl zij juist geacht worden reeds voldoende belang hebben.

Verkapte actio popularis?
Een van de aanbevelingen in mijn scriptie ziet op het aanpassen van de wijze waarop de ontvankelijkheid van milieuorganisaties getoetst wordt door de Nederlandse bestuursrechter. Toetsen of een milieuorganisatie voldoende belang heeft bij een bepaald besluit, is niet toegestaan op grond van artikel 10bis m.e.r.-richtlijn. Artikel 1 lid 2 m.e.r.-richtlijn biedt echter wel de mogelijkheid om nationale eisen te stellen aan milieuorganisaties. Aangezien het gaat om de vraag wanneer er sprake is van een milieuorganisatie, kunnen die eisen alleen niet zien op de betrokkenheid bij een bepaald besluit. Wel kan, door het stellen van andere nationale eisen, voorkomen worden dat het beroepsrecht van milieuorganisaties in feite een actio popularis inhoudt.

Een daarop aansluitende aanbeveling is het doen van nader onderzoek naar de vraag welke nationale eisen gesteld kunnen worden binnen de grenzen van de m.e.r.-richtlijn. Door de uitreiking van de scriptieprijs heb ik inmiddels de mogelijkheid gehad om met diverse deskundigen over deze aanbeveling te discussiëren. Op basis van die gesprekken heb ik mijn conclusie aangescherpt. Gezien de huidige onduidelijkheid over de nationale eisen die gesteld mogen worden, is het volgens mij niet mogelijk om gevolg te geven aan de Trianel-uitspraak, zonder dat het beroepsrecht van milieuorganisaties een verkapte actio popularis wordt. Artikel 1, lid 2 m.e.r.-richtlijn komt namelijk woordelijk overeen met artikel 2 lid 5 van het Verdrag van Aarhus , omdat de richtlijn ten behoeve van dat verdrag gewijzigd is door Richtlijn 2003/35/EG. En volgens de implementatiegids bij het Verdrag van AarhusVerdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, met Bijlagen; Aarhus, 25 juni 1998, Trb. 2001,73. mogen lidstaten alleen objectieve eisen stellen aan statuten en feitelijke werkzaamheden die niet unnecessarily exclusionary zijn of discriminatoir. Ook mogen er geen technische of financiële barrièresThe Aarhus Convention: An Implementation Guide, United Nations Publications 2000, p. 41. voor registratie opgeworpen worden.

Eisen dat milieuorganisaties minstens drie jaar actief zijn, is volgens de implementatiegids al snel unnecessarily exclusionary. Eisen dat een milieuorganisatie actief is in de lidstaat mag evenmin, want dat is discriminatoir. Eisen dat de statutaire doelstellingen en feitelijke werkzaamheden specifiek aansluiten op het bestreden besluit, zoals de Afdeling nu doet, is dan waarschijnlijkheidZie de uitspraak van het Aarhus Convention Compliance Committee over het ontvankelijkheidscriterium in het Belgische omgevingsrecht van 28 juli 2006, ECE/MP.PP/C.1/2006/4/Add.2, r.o. 15, 33 en 35. al helemaal niet toegestaan. Ondanks diverse discussies hierover, is het me nog altijd niet duidelijk welke nationale eisen wel gesteld mogen worden aan milieuorganisaties. En belangrijker nog: niemand heeft tot nu toe een toegestane eis kunnen formuleren, waarmee de toegang tot de rechter beperkt blijft tot milieuorganisaties die zich ook daadwerkelijk bezig houden met het beschermen van het milieu dat geraakt wordt door een besluit. Dan vereis je immers dat die milieuorganisatie activiteiten ontplooit heeft binnen jouw lidstaat, wat een discriminatoire eis is.

Dit betekent dat eenieder die een rechtspersoon opricht ter bescherming van het milieu en daarvoor wat feitelijke werkzaamheden verricht in zijn eigen omgeving, in heel Europa altijd toegang heeft tot de rechter in m.e.r.- en IPPC-zaken. Dat lijkt me een ondermijning van de ontvankelijkheidseisen in het bestuursrecht. Ik kan me dan ook voorstellen dat de Nederlandse wetgever en bestuursrechter niet staan te springen om gevolg te geven aan de Trianel-uitspraak. Te meer omdat het Aarhus Convention Compliance Committee (hierna: 'ACCC') zelf stelt: “Parties are not obliged to establish a system of popular action (‘actio popularis')”. Alleen lijkt de Trianel-uitspraak door het verbod op discriminatoire nationale eisen aan milieuorganisaties, wel te leiden tot een verkapte actio popularis. En dan zou de deur naar de bestuursrechter dus wagenwijd open staan zodra de bestuursrechter of wetgever tracht te voldoen aan de uitspraak van het Hof.

Die consequentie zal ongetwijfeld toegejuicht worden door milieuorganisaties die stellen dat besluiten rechtmatig genomen behoren te worden, en dat voor het waarborgen daarvan een ruimhartig beroepsrecht voor milieuorganisaties nodig is. Een terecht punt, maar daar staat tegenover dat bestuursorganen net zo goed een punt hebben, als zij stellen dat rechtsbescherming vaak tot vertraging leidt van projecten. Vooral als een milieuorganisatie zoveel mogelijk procedeert in de hoop dat van uitstel, afstel komt. Waar de balans tussen die twee tegenstrijdige belangen komt te liggen, hangt voor een belangrijk deel af van de nationale eisen die gesteld worden aan milieuorganisaties. Probleem is alleen dat op basis van de wetsteksten, implementatiegids en jurisprudentie totaal onduidelijk is welke nationale eisen gesteld kunnen worden binnen de grenzen van artikel 1 lid 2 m.e.r.-richtlijn. Daarom sta ik nog steeds volmondig achter mijn laatste aanbeveling: het stellen van prejudiciële vragen hierover aan het Hof. Al kan hetzelfde resultaat uiteraard ook bereikt worden doordat een milieuorganisatie, die wegens onvoldoende belang niet-ontvankelijk verklaard wordt, zijn zaak voorlegt aan het Hof of het ACCC. Ik ben heel benieuwd wat de uitkomst zal zijn van die procedure, want ik zie niet hoe in dat geval de kool en de geit allebei gespaard kunnen blijven. Volgens mij kan een verkapte actio popularis niet voorkomen worden, als vastgehouden wordt aan het verbod op discriminatoire nationale eisen aan milieuorganisaties.