Enkele gedachten over integratie van de bestuursrechtspraak in de rechterlijke macht

Dirk Sanderink
mr. D.G.J. Sanderink is promovendus bestuursrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Het kabinet-Rutte II heeft het voornemen om de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) (hierna tezamen: de bestuursrechterlijke colleges) samen te voegen tot één bestuursrechterlijk college. Dit voornemen valt positief te waarderen, omdat het de huidige versnippering van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming terugdringt. Een samenvoeging zal waarschijnlijk ook leiden tot een verdere harmonisatie van de verschillende wijzen waarop de huidige bestuursrechterlijke colleges met leerstukken van het algemeen bestuursrecht omspringen. Ook dat is uit een oogpunt van rechtseenheid en voorspelbaarheid van het bestuursrecht positief.

Kwaliteit
Damen betoogt in zijn bijdrage echter dat de samenvoeging van de bestuursrechterlijke colleges tot één bestuursrechterlijk college geen goed idee is. Volgens hem kan – als men eenmaal aan het reorganiseren van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming gaat – beter een volledige integratie van de bestuursrechtspraak in de rechterlijke macht plaatsvinden. Dat wil dus zeggen dat tegen bestuursrechtelijke uitspraken van de rechtbanken hoger beroep komt open te staan bij de (sinds 1 januari 2013) vier gerechtshoven. Tegen de bestuursrechtelijke uitspraken van de gerechtshoven zou vervolgens beroep in cassatie bij de Hoge Raad open komen te staan. Tegen het reeds lang bestaande idee van integratie van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming in de rechterlijke macht vallen, zoals Damen terecht stelt, eigenlijk geen steekhoudende argumenten aan te voeren. Voorstanders van het behoud van de ABRvS, die hoofdzakelijk bij de ABRvS zelf en het politieke establishment in Den Haag te vinden zijn, voeren vaak aan dat de adviserende functie en de rechtsprekende functie van de Raad van State een goede combinatie vormen vanwege de wederzijdse ‘kruisbestuiving’. Damen acht dit argument terecht niet steekhoudend. De Hoge Raad is blijkens zijn arresten in burgerlijke en fiscale zaken prima in staat kwalitatief goede uitspraken te doen zonder de kruisbestuiving van een adviserende functie (de strafrechtelijke arresten laat ik hier buiten beschouwing, aangezien ik daar minder zicht op heb). Sterker nog, de uitspraken van de Hoge Raad zijn mijns inziens kwalitatief dikwijls beter dan die van de ABRvS. De beoordeling van aangevoerde klachten door de Hoge Raad is gemiddeld genomen preciezer en systematischer dan de beoordeling door de ABRvS. De beoordeling door de ABRvS is vaak globaler en afstandelijker. Dit verwijt treft mijn inziens echter niet alleen de ABRvS. Hoewel vaak gezegd wordt dat de uitspraken van de CRvB over het algemeen kwalitatief beter zijn dan die van de ABRvS, zoals ook Damen suggereert, zijn er ook talrijke uitspraken van de CRvB waaruit niet duidelijk wordt waarom een appellant een bepaalde rechtsregel precies geschonden acht en waarom de CRvB van mening is dat dat betoog van de appellant ongegrond is. Wat betreft de systematische behandeling van aangevoerde hogerberoepsgronden of grieven, doet de ABRvS dit mijns inziens regelmatig zelfs beter dan de CRvB. Hoe dit ook zij, beide colleges halen naar mijn ideeDit is een oordeel dat gebaseerd is op de indruk die bij mij is ontstaan na het lezen van vele uitspraken en arresten. Een volledige en systematische onderbouwing van dit oordeel valt buiten het bestek van deze bijdrage. vaak niet de juridische precisie die bij de Hoge Raad meestal wel aangetroffen wordt. Ik haast mij daaraan toe te voegen dat deze twee colleges natuurlijk ook veel (kwalitatief) goede uitspraken doen, want ik wil niet de suggestie wekken dat zij alleen maar slechte uitspraken doen.

Beroepsgronden
Zoals in de vorige alinea aangegeven, is de beoordeling van beroepsgronden door de ABRvS en de CRvB (op het CBb heb ik wat minder zicht) vaak globaler en afstandelijker dan de beoordeling van cassatieklachten door de Hoge Raad. Ik vind dit een serieus probleem. Er zijn talloze uitspraken van de ABRvS en CRvB, waarbij ik mij na lezing afvraag waarom een appellant een bepaalde rechtsregel nu precies geschonden achtte. De feiten en omstandigheden die door de appellant in dit verband zijn aangevoerd ontbreken met enige regelmaat. Voor de lezer van zo’n uitspraak is volstrekt oncontroleerbaar of het rechterlijke oordeel juist is of kritiek verdient. We moeten met zijn allen dan maar geloven dat de rechter de zaak juist beoordeeld heeft en een juiste beslissing genomen heeft. Een recente uitspraak van de CRvB illustreert dit treffend. In deze zaak werd door de appellant onder meer betoogd dat de rechtbank in strijd met de artikelen 8:69 en 8:77 Awb niet alle gronden van het beroep had besproken. Wat die gronden inhielden wordt uit de uitspraak van de CRvB niet duidelijk. Het betoog wordt door de CRvB verworpen met de enkele opmerking dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank haar uitspraak onvoldoende heeft gemotiveerd of een beroepsgrond niet heeft besproken en daardoor niet heeft voldaan aan de vereisten van de artikelen 8:69 en 8:77 Awb, omdat uit die artikelen niet voortvloeit dat de rechtbank in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Op zich is het juist dat de motiveringsplicht niet meebrengt dat een rechter op elk argument afzonderlijk moet ingaan. Een rechter dient echter wel op elke beroepsgrond in te gaan (tenzij een andere beroepsgrond reeds tot vernietiging leidt). Nu aangevoerd was dat de rechtbank niet alle gronden van het beroep had besproken, is de enkele opmerking van de CRvB dat de rechtbank niet op elk argument afzonderlijk hoeft in te gaan geen adequate motivering. Dat is het temeer niet, nu geheel onduidelijk blijft wat de rechtbank volgens de appellant ten onrechte niet behandeld had.

Motivering
Wellicht zijn dergelijke oncontroleerbare uitspraken bewust rechterlijk beleid om te voorkomen dat het oordeel door de maatschappij en wetenschap bekritiseerd wordt. Het is ook mogelijk dat een gebrek aan tijd voor het deugdelijk behandelen van zaken ertoe leidt dat uitspraken kort, onvolledig en daardoor oncontroleerbaar worden. Dit laatste lijkt in ieder geval zeker aan de hand gezien het manifest van een groep rechters dat afgelopen december verscheen. Daarin bekritiseren zij de productiedwang en stellen zij dat zaken niet meer de aandacht kunnen krijgen die zij verdienen. Dergelijke oncontroleerbare, apodictische uitspraken zijn evenwel rechtens niet aanvaarbaar. Een rechterlijke beslissing moet immers ten minste zodanig worden gemotiveerd dat zij voldoende inzicht geeft in de aan haar ten grondslag liggende gedachtegang om de beslissing zowel voor partijen als voor derden – in geval van openstaan van hogere voorzieningen: de hogere rechter daaronder begrepen – controleerbaar en aanvaardbaar te maken. Met betrekking tot de motiveringsplicht van artikel 6 EVRM overweegtEHRM 11 oktober 2011, zaaknr. 36755/06 (Fomin/Moldavië), r.o. 31. het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM): ‘The right to be heard therefore includes not only the possibility to make submissions to the court, but also a corresponding duty of the court to show, in its reasoning, the reasons for which the relevant submissions were accepted or rejected’. De praktijk leert dat het bovendien voorkomt dat een procespartij aanvoert dat een bepaalde (wettelijke of jurisprudentiële) regel is geschonden en dat de bestuursrechter op dat betoog in het geheel niet ingaat, laat staan dat hij motiveert waarom dat betoog volgens hem niet opgaat. Ook dat is rechtens niet aanvaardbaar en voor de procespartij die zich moeite heeft getroost om een onderbouwd juridisch betoog op te zetten niet bevredigend.

Cassatie
Gezien het voorgaande ben ik er voorstander van dat tegen bestuursrechtelijke uitspraken beroep in cassatie open komt te staan, zodat daartegen gerichte motiveringsklachten kunnen worden aangevoerd (in het licht van wat bij de lagere rechter precies was aangevoerd). De Hoge Raad beoordeelt dergelijke klachten (doorgaans) zorgvuldig en vernietigt (civiele en fiscale) uitspraken regelmatig, omdat zij niet (deugdelijk) gemotiveerd zijn. Dat dwingtNatuurlijk kunnen de bestuursrechterlijke colleges ook zelf de motiveringsstandaard hoger opschroeven, zodat de mogelijkheid van cassatie hiervoor niet nodig zou hoeven zijn. Hoewel reeds lange tijd kritiek bestaat op de kwaliteit van de motivering van bestuursrechtelijke uitspraken (zie ook R.J.N. Schlössels en S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2010, p. 1328), blijft de motivering echter nog steeds te vaak onder de maat. Kennelijk zijn de bestuursrechterlijke colleges niet (voldoende) in staat zelf de vereiste kwaliteit te waarborgen. bestuursrechters om beter te motiveren dan zij thans vaak doen. Het door Damen bepleite verlofstelsel waarin alleen zaken waarin de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling aan de orde is door de Hoge Raad behandeld hoeven worden, spreekt mij daarom niet aan. De Hoge Raad dient (na integratie) bestuursrechtelijke uitspraken ook te (kunnen) vernietigen, indien zij niet (deugdelijk) gemotiveerd zijn. Afgaande op de civiele en fiscale uitspraken die de Hoge Raad thans jaarlijks doet, zullen motiveringsklachten tegen bestuursrechtelijke uitspraken met regelmaat slagen als cassatie daartegen open komt te staan. Dat betekent niet dat de Hoge Raad alle voorgelegde zaken inhoudelijk moet behandelen. Artikel 80a en artikel 81 Wet op de rechterlijke organisatie (Wro) bieden voldoende mogelijkheid om zaken waarin de aangevoerde klachten niet tot cassatie kunnen leiden of waarbij de eiser onvoldoende belang heeft, verkort af te doen.

Procesduur
Integratie van de bestuursrechtspraak in de rechterlijke macht heeft, zoals Damen signaleert, waarschijnlijk wel tot gevolg dat de bestuursrechtelijke procedures, als daarin althans cassatie ingesteld wordt, langer gaan duren. Ik vind dit geen reden om procespartijen de mogelijkheid van cassatieberoep te onthouden. Dat is het immers ook niet in civiele, fiscale en strafrechtelijke zaken. Bovendien biedt artikel 80a Wro sinds 1 juli 2012 de mogelijkheid om kansloze cassatieberoepen in een vroeg stadium van de cassatieprocedure af te doen. Een versnelling van de procedures kan eveneens bereikt worden door vaker ingevolge artikel 7:1a Awb de bezwaarprocedure over te slaan. In sommige situaties is een bezwaarprocedure nuttig. Dat is bijvoorbeeld het geval, indien het primaire besluit een kennelijke vergissing bevat of berust op een evidente feitelijke onjuistheid. In veel situaties is die procedure echter niets meer dan een zinloze rituele stoelendans waarbij alle deelnemers uiteindelijk weer op dezelfde stoel plaatsnemen. Dan schiet niemand iets met de bezwaarprocedure op en is zij pure tijd- en geldverspilling.

Specialisatie
Hoewel ik het blijkens het voorgaande zeer met Damen eens ben dat een reorganisatie van de bestuursrechtspraak aangegrepen moet worden om haar volledig te integreren in de rechterlijke macht, is het naar mijn oordeel niet verstandig voor alle soorten bestuursrechtelijke geschillen hoger beroep bij alle vier gerechtshoven mogelijk te maken. Het bijzondere bestuursrecht is dermate omvangrijk en divers dat mijns inziens voor een kwalitatief goede rechtspraak in hoger beroep specialisatie noodzakelijk is. Die specialisatie kan in ieder geval op twee manieren gewaarborgd worden. Ten eerste zouden verschillende soorten bestuursrechtelijke geschillen bij verschillende hoven ondergebracht kunnen worden. Bijvoorbeeld omgevingsrechtelijke zaken bij het Hof Den Haag, financieel-economische zaken bij het Hof Amsterdam, socialezekerheidszaken bij het Hof Arnhem-Leeuwarden, enzovoort. Ook zou ervoor gekozen kunnen worden een nieuw groot bestuursrechtelijk gerechtshof te creëren (bijvoorbeeld centraal in Utrecht). Tegen alle bestuursrechtelijke uitspraken van de rechtbanken zou dan hoger beroep bij dit bestuursrechtelijke gerechtshof ingesteld kunnen worden. Voor enkele soorten besluiten, zoals bestemmingsplannen en tracébesluiten, zou er bovendien voor gekozen kunnen worden rechtstreeks (dus met overslaan van de rechtbank) beroep op dit nieuwe gerechtshof open te stellen (met uiteraard de mogelijkheid van cassatie bij de Hoge Raad). Daarmee wordt voorkomen dat procedures waarmee (vanwege grote algemene belangen) bijzondere haast is te lang duren. De variant van het nieuwe bestuursrechtelijke gerechtshof spreekt mij het meest aan. Deze variant kan na de door het kabinet-Rutte II voorgenomen samenvoeging van de bestuursrechterlijke colleges ook vrij eenvoudig worden gerealiseerd. Merk dit fusiecollege aan als gerechtshof, stel tegen zijn uitspraken beroep in cassatie open en klaar is de integratie van de bestuursrechtspraak in de rechterlijke macht.

Conclusie
Al met al is het voornemen om de bestuursrechterlijke colleges samen te voegen positief te waarderen. Nog beter is het echter om de bestuursrechtspraak te integreren in de rechterlijke macht. Cassatierechtspraak kan de kwaliteit van bestuursrechtelijke uitspraken, die thans te vaak onder de maat is, verbeteren.