Het specialiteitsbeginsel geduid

Marissa Veldhuis
mw. M.L. Veldhuis is bachelorstudent Recht & Economie aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Op 28 april 2010 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State twee uitspraken die scharnieren om de vraag welke belangen een rol mogen spelen bij de bestuurlijke besluitvorming. De casuïstiek van beide zaken biedt aanknopingspunten om het zogenaamde specialiteitsbeginsel nader te duiden. Dit algemene beginsel van behoorlijk bestuur vormt – samen met het verbod van willekeur en in het verlengde van het legaliteitsbeginsel – feitelijk de kern van de begrenzing van de bestuurlijke belangenafweging en verdient derhalve een overpeinzing.

De feiten
In de eerste zaak rees de vraag of in het kader van een revisievergunning, gebaseerd op de Wet milieubeheer, voor een slachthuis rekening diende te worden gehouden met eventuele parkeerhinder. Volgens een van de appellanten is ten onrechte geen rekening gehouden met parkeeroverlast als gevolge van het in werking zijn van de inrichting. De Afdeling overweegt onder meer dat de Wegenverkeerswet en daarop gebaseerde regelgeving het primaire toetsingskader bieden met betrekking tot parkeerhinder, maar dat er daarnaast plaats is voor een aanvullende toetsing in het kader van de Wet milieubeheer. Ter zitting is naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat voldoende parkeergelegenheid aanwezig zal zijn om overlast van geparkeerde auto’s te voorkomen. Verder is aannemelijk gemaakt dat op het terrein van de inrichting voldoende ruimte beschikbaar is om zo nodig overige voertuigen te parkeren. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in werking zijn van de inrichting niet zodanige parkeerhinder tot gevolg zal hebben, dat de vergunning om deze reden had moeten worden geweigerd.

In de tweede zaak werd gesteld dat bij het verlenen van een vrijstelling van het bestemmingsplan rekening diende te worden gehouden met privaatrechtelijke belemmeringen gelegen in het burenrecht. Er wordt overwogen dat voor het oordeel door de bestuursrechter, dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van vrijstelling in de weg staat, slechts aanleiding is wanneer deze een evident karakter heeft. In casu is er geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan het verlenen van de ontheffing in de weg staat. Vooropgesteld wordt dat het beslissen op een verzoek om ontheffing krachtens artikel 3.23 lid 1 Wro een discretionaire bevoegdheid van het college betreft. De rechter moet zich bij de toetsing beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen. Er is geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid ontheffing van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen.

Het specialiteitsbeginsel
Volgens het specialiteitsbeginsel dient een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit dat een beperking inhoudt van de vrijheid van een burger, alleen acht te slaan op diens belangenP.J.J. van Buuren, ‘Belangen afwegen en het specialiteitsbeginsel’, NJB 1995, p. 460. en de belangen die de wettelijke regeling ter uitvoering waarvan het besluit genomen wordt, beoogt te beschermen. Het specialiteitsbeginsel is vastgelegd in artikel 3:4, eerste lid, Awb: ‘Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit’. Anders gezegd: alle belangen die mogen worden meegewogen, moeten worden meegewogen. In de eerste plaats scherpt het artikel het bestuursorgaan in voldoende rekening te houden met de belangen van de burger die gevraagd heeft om bijvoorbeeld een vergunning. Het artikel draagt het bestuursorgaan voorts op rekening te houden met de belangen van derden, die niet buiten de reikwijdte van te beschermen belangen vallen. Dit bestuursrechtelijke beginsel brengt dus met zich dat iedere bestuurswet enkel op haar eigen doelgebonden gebied mag worden toegepast. Het beïnvloedt ook de werking van andere bestuursrechtelijke beginselnormen. Zo heeft de specifieke structuur van de bestuurswetgeving gevolgen voor de zorgvuldigheid (ex artikel 3:2 Awb) die bestuursorganen bij de voorbereiding van besluitvorming in acht dienen te nemen. Deze voorbereiding moet namelijk plaatsvinden tegen de achtergrond van het doel van de desbetreffende bestuurswet. In de bestuursrechtelijke praktijkM.A. Heldeweg, ‘Specialiteitsbeginsel’, in: R.J.N. Schlössels e.a. (red.), Jurisprudentie Bestuursrecht Select, Den Haag: Sdu Uitgevers 2009, p. 79-96, i.h.b. p. 81. trekt vooral het met het specialiteitsbeginsel verbonden verbod van détournement de pouvoir (artikel 3:3 Awb) de aandacht. In de literatuur bestaat overigens discussie over de wijze waarop het specialiteitsbeginsel moet worden uitgelegd.

De belangenafweging
Vaak is het duidelijk of belangen wel of geen rol mogen spelen bij de belangenafweging. In een democratische rechtsstaat moet de wetgever namelijk zorgen voor een duidelijke toedeling en begrenzing van bestuursbevoegdheden. Het doel van de bevoegdheid stelt namelijk grenzen krachtens artikel 3:4, eerste lid in verbinding met artikel 3:3 Awb. Deze begrenzing van bestuursbevoegdheden naar doel is immers een belangrijke voorwaarde voor een beheersbaar normstellingsproces. Iedere bestuurswet heeft een eigen doelgebonden werkingssfeer, binnen welke sfeer bestuursorganen algemene belangen behartigen en nadere normstelling tot stand brengen. Om deze reden is het bestuur niet vrij in het afwegen van belangen. Het specialiteitsbeginsel verzet zich ertegen dat een bestuursorgaan vreemde of publieke belangen ten grondslag legt aan zijn besluiten. Vreemde belangen zijn alle belangen die geen verband houden met het specifieke doel van de desbetreffende bestuursbevoegdheid. In algemene zinR.J.N. Schlössels, ‘Het specialiteitsbeginsel. Een verkenning van recente rechtspraak’, in: Jurisprudentie Bestuursrecht Plus, Den Haag: Sdu Uitgevers 2001, p. 33-47, i.h.b. p. 37-38. kan worden gesteld dat ieder besluit steeds behoort bij te dragen aan de verwezenlijking van het doel van de regeling waarop het steunt, waarbij de wettelijke grenzen van het specifieke afwegingskader moeten worden gerespecteerd.

In het algemeen wordt aangenomen dat het specialiteitsbeginsel grenzen stelt aan de omvang van de bestuurlijke plicht tot het afwegen van particuliere belangen. Een bestuursorgaan dient te streven naar besluitvorming waarbij het doel van de bevoegdheid optimaal wordt gediend en gelijktijdig particuliere belangen zo veel mogelijk worden ontzien. De beantwoording van de vraag met welke belangen rekening mag worden gehouden, is echter niet eenvoudig. Het kan gaan om het belang van de aanvrager of de geadresseerde van het betreffende besluit. De aanvrager en de geadresseerde van het besluit kwalificeren als direct-belanghebbenden. De positie van een direct-belanghebbende is in beginsel duidelijk. In geval van beleidsvrijheid is een bestuursorgaan – gelet op artikel 3:4, eerste lid, Awb – in ieder geval verplicht om diens belangen af te wegen tegen het specifieke algemene belang dat aan de desbetreffende beschikkingsbevoegdheid ten grondslag ligt. Maar ook moet met de belangen van derde-belanghebbenden rekening worden gehouden. Op grond van art. 1:2, eerste lid Awb kunnen derden eenvoudig als belanghebbende gelden, mits voldaan wordt aan de formele eisen van de bepaling. De vraag is vervolgens of het bestuursorgaan rekening moet houden met hetgeen door deze belanghebbenden wordt ingebracht bij het nemen van het besluit. Als iemand belanghebbende is, betekent dat namelijk nog nietF.A.M. Stroink & B.W.N. de Waard, ‘Het specialiteitsbeginsel’, in: M.C.B. Burkens en R. Crince Le Roy, Burger en Overheid, Den Haag: VUGA 1984, p. 231-256, i.h.b. p. 231. dat de belangen waarin hij wordt geraakt bij de beslissing mogen worden meegewogen.

Verschillende opvattingen
Zoals al eerder vermeld, gelden over de toepassing van het specialiteitsbeginsel verschillende opvattingen. In hoeverre belangen worden meegewogen, is afhankelijk van de uitleg van het specialiteitsbeginsel. De belangen waarover wordt onderhandeld, bestaan vaak enerzijds uit algemene belangen (specifiek publiekrechtelijk en vreemd publiekrechtelijk) en anderzijds uit particuliere belangen (direct-belanghebbenden en derde-belanghebbenden). De drie hoofdstromingen passeren hierna kort te revue.

Preciezen
Volgens deze opvatting dient de bestuurlijke belangenafweging zich te beperken tot het specifieke belang dat de publiekrechtelijke regeling beoogt te beschermen. Het genoemde specifieke algemene belang moet vervolgens worden afgewogen tegen de betrokken belangen van de direct-belanghebbende. Door derden aangevoerde ‘vreemde’ belangen mogen in ieder geval nietABRvS 25 augustus 1998, AB 1999, 4 (Vervoer en verkoop aromaresidu). leiden tot het weigeren van een ontheffing of vergunning. Derde-belanghebbenden waarvan het belang niet samenvalt met het doel van de bestuursbevoegdheid moeten buiten beschouwing worden gelaten bij het belangenafwegingsproces. Alleen de belangen die de wetgever ten doel heeft gesteld te beschermen, kunnen de weigering of verlening van een vergunning rechtvaardigen. Er is dus een kritische houdingR.J.N. Schlössels, ‘Jetski’s. Het specialiteitsbeginsel’, in: T. Barkhuysen e.a. (red.), AB Klassiek, Deventer: Kluwer 2009, p. 521-535. ten aanzien van de belangen van derden. De bescherming van belangen van derden die niet samenvallen met het specifieke algemene belang in vergunningsvoorschriften staat op gespannen voet met het legaliteitsbeginsel en het specialiteitsbeginsel. De preciezenH.D. van Wijk, W. Konijnenbelt & R.M. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, Den Haag: Elsevier Juridisch 2008, p. 292. hechten ook veel waarde aan het verbod van détournement de pouvoir als complement van het legaliteitsbeginsel.

Rekkelijken
Volgers van deze opvatting hechten veel minder waarde aan een strikte scheiding van bestuursbevoegdheden. De rekkelijken zijn voorstanders van een ruime belangenafweging. In eerste instantie dient men bij het volgen van deze opvattingABRvS 13 augustus 1998, AB 1999, 162 (Detailhandelscentrum Breda; m.nt. J. Struiksma). alle belangen bij de belangenafweging te betrekken, die door het verlenen van een vrijstelling zouden worden gediend of geschaad. Ook vreemde belangen en belangen van derden kunnen worden meegewogen. Het bestuur wordt bij het nemen van zijn besluiten niet belemmerd door blokkades uit het publiekrecht of het privaatrecht. De doelmatigheid van het bestuur is het belangrijkste argument voor de rekkelijke stroming. Het voordeel is dan ook dat er een goed, op maat gemaakt besluit wordt geproduceerd. Aan de andere kanABRvS 14 februari 2007, AB 2007, 135 (Chinese keukenhulp; m.nt. F.R. Vermeer).t is nooit op voorhand zeker welke belangen worden meegewogen.

Gematigden
In de jurisprudentie overheerst de gematigde uitleg van het specialiteitsbeginsel. Deze opvatting probeert een middenweg te vinden tussen de precieze en de rekkelijke opvatting. Aanhangers van deze school erkennen het verbod van détournement de pouvoir. Uitgangspunt van deze stromingH.D. Tolsma, ‘Het specialiteitsbeginsel en bemiddelend bestuur’, in: Jurisprudentie Bestuursrecht Plus, Den Haag: Sdu Uitgevers 2008, p. 126-136, i.h.b. p. 129-130. is dat de belangen van derden betrokken kunnen worden bij de belangenafweging, tenzij deze belangen door een andere publiekrechtelijke regeling worden beschermd of wanneer de wetgever voorschrijft dat de belangen buiten beschouwing moeten worden gelaten. Vreemde algemene belangen worden in beginsel buiten beschouwing gelaten, maar er zit meer soepelheid met betrekking tot particuliere belangen.

Eigen opvatting
Mijn voorkeur gaat uit naar de gematigde opvatting. Allereerst lijkt het me niet zinvol om ten aanzien van de bevoegdheidsuitoefening door het bestuur een opvatting te kiezen die afwijkt van de huidige, in de jurisprudentie geldende, opvatting. Bij de rekkelijke stroming is mijns inziens sprake van een te ruime belangenafweging. Door vooraf te stellen dat alle belangen meegewogen mogen worden, is het voor zowel het bestuursorgaan als de burger onzeker wat de uitkomst van het besluit zal zijn. Deze opvatting tast in dit opzicht de rechtszekerheid aan. Dat bij deze stroming ook vreemde belangen worden meegewogen vind ik ongewenst en acht ik in strijd is met het specialiteitsbeginsel. Daarnaast betreedt het bestuursorgaan gebieden waarvoor het geen enkele bevoegdheid bezit. Dit leidt tot een sterke ondermijning van het legaliteitsbeginsel. De strikte opvatting vind ik weer te ver doorgevoerd, omdat hier een te kritische houding geldt ten opzichte van derde-belanghebbenden. Ook al is deze opvatting sterk gebonden aan het legaliteitsbeginsel, ze houdt weinig rekening met de huidige, complexe maatschappij waarin steeds meer regels komen en alsmaar meer terreinen van
wetgeving worden opgesplitst in deelgebiedjes. Dit heeft tot gevolg dat er steeds minder belangen bij een besluit meegewogen kunnen worden. Daarnaast wordt weinig rekening gehouden met de burger, die vaak in ongemakkelijke situaties terecht komt doordat een bestuursorgaan zich terugtrekt op het terrein van regelgeving waar het voor verantwoordelijk is.

Specialiteit, legaliteit en doeloverschrijding
Zoals hierboven al is aangegeven, mag het bestuursorgaan de bevoegdheid niet voor een ander doel gebruiken dan waarvoor de bevoegdheid is verleend. Deze codificatie van het verbod van détournement de pouvoir representeert de opvattingHR 14 januari 1949, NJ 1949, 557 (Zandvoortse woonruimtevordering). dat bestuursorganen exclusief gebonden zijn aan de behartiging van door de wetgever voorgeschreven doelen. In negatieve zin betekent dit dat bestuursorganen geen andere algemene doelen mogen behartigen dan de belangen die vallen onder het doel van de toegekende bevoegdheid, terwijl ook de behartiging van particuliere doelen is uitgesloten. Het legaliteitsbeginsel (overheidsbevoegdheden moeten berusten op een wettelijke grondslag) wordt dus versterkt door het verbod van détournement de pouvoir. Sommigen zien het specialiteitsbeginsel als een synoniem voor het verbod van détournement de pouvoir. Toch behelst het verbod van détournement de pouvoir maar één aspect van het specialiteitsbeginsel en dient het ter ondersteuning. Het specialiteitsbeginsel heeft onder meer als voordeel dat het rechtszekerheid, doelmatigheid en controle op de bestuursactiviteiten biedt. Dit hangt nauw samen met legaliteitsbeginsel; het bestuursorgaan mag niets, tenzij de wet dat toestaat.

Conclusie
Doordat bestuursorganen vooraf gebonden zijn aan wettelijke bevoegdheden, wordt in beginsel de rechtszekerheid van de burger gewaarborgd. Ook de doelmatigheid van de bestuurlijke besluitvorming wordt hierdoor gediend, omdat ieder bestuursorgaan een afgebakende werkkring kent. Elk orgaan kan zich dan volledig toespitsen op de optimale behartiging van specifieke algemene belangen. Het specialiteitsbeginsel biedt de rechter bovendien houvast bij de toetsing van een bevoegdheidsuitoefening. Als algemeen rechtsstatelijk beginsel is het specialiteitsbeginsel van invloed op de toepassing van andere bestuursrechtelijke normen. De Afdeling bestuursrechtspraak lijkt sinds 1996ABRvS 1 april 1996, JB 1996, 155 (Duivenhok Velp; m.nt. R.J.N. Schlössels). een gematigde koers te volgen , met als doel meer eenheid te brengen in de voorheen nogal wisselende jurisprudentie. Een bestuursorgaan dient dus in beginsel alle rechtstreeks betrokken belangen van burgers, waaronder dus óók belangen van derden, in oogschouw te nemen (vergelijk artikel 3:2 Awb). Het gewicht dat aan particuliere belangen moet worden toegekend, kan echter van geval tot geval verschillen. De strikte toepassing van het beginsel heeft in de praktijk ook zijn nadelen. Het is voor een burger toch wel lastig als hij voor een handeling verschillende vergunningen van diverse overheden nodig heeft. Ook voor de overheid is het lastig dat er allerlei vergunningenstelsels op dezelfde terreinen bestaan. Het is dan ook zeer wenselijk dat verschillende vergunningenstelsels op elkaar afgestemdRb. Rotterdam 12 juli 1999, JB 1999, 235 (Vredestein Complex Maastricht). worden. De noodzaak van een dergelijke synchronisatie treedt duidelijk aan de dag in de twee uitspraken die ter annotatie voorlagen. Omdat het afwegen van belangen bij besluitvorming bij uitstek een bestuurlijke bevoegdheid betreft, zal de Afdeling de uitkomst daarvan intussen noodzakelijkerwijs slechts marginaal kunnen toetsen. In dit spanningsveld tussen de rechterlijke en uitvoerende macht, kan de derde poot van de trias – de wetgever – het evenwicht herstellen.