Hezbollah: van sociale en politieke beweging naar terroristische organisatie?

Wafa Al Ali
mw. W. Al Ali is bachelorstudent internationaal en Europees recht aan de Radboud Universiteit Nijmegen en stagiair bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Op YouTube stuit ik op een filmpje met de titel ‘De Hezbollah School’. Meteen wekt de titel mijn interesse, en ik klik erop. Uit gewoonte scroll ik eerst door de reacties onder het filmpje. De consensus is groot onder de YouTubers. Hezbollah zou kinderen tussen de zes en zestien jaar “indoctrineren”, het is “een gevaarlijke organisatie die geenszins als verzetsorganisatie gezien mag worden, maar juist als een stel terroristen”. Vergelijkingen met de jaren dertig en veertig van de vorige eeuw zijn al snel gemaakt. Bijna niemand begrijpt hoe het mogelijk is dat een organisatie in Libanon deze kinderen opleidt om zich later in te zetten voor de strijd tegen aartsvijand Israël. In het filmpje heeft de presentator het over het imago van Hezbollah in het Midden Oosten als zijnde “het voorbeeld van een succesvolle verzetsorganisatie”. Met het recente verzoek van de Verenigde Staten aan de Europese Unie om Hezbollah terroristisch te verklaren, vraag ik mij af: is Hezbollah inderdaad terroristisch? En wat is de problematiek omtrent een dergelijke verklaring door de Europese Unie?

Verzetsorganisatie en politieke beweging

Hezbollah is een sjiitisch islamitisch militante beweging die haar oorsprong vindt in verschillende Libanese verzetsbewegingen die tijdens de Libanese Burgeroorlog (1975-1990) werden opgericht om de door Israël bezette gebieden in Libanon te bevrijden en die Israël het land uit wilden dwingen. Er bestaat weinig duidelijkheid over wanneer precies Hezbollah een aparte entiteit werd uit de verschillende Libanese verzetsbewegingen, echter op 16 februari 1985 bevestigde Hezbollah haar bestaan met het Hezbollah Handvest. Hierin identificeerde de organisatie drie principes die aan haar ideologie ten grondslag liggen. Zonder in te veel detail te treden (kennis over de situatie en structuur in Libanon na de verworven onafhankelijkheid in 1943 is een pre), komen de eerste twee principes neer op het verdrijven van buitenlandse machten uit Libanon en het voor de rechter dagen van de falangisten voor de misdaden die zij hebben begaan tegen moslims en christenen. Het laatste principe spreekt de ambitie uit om een islamitische regering te vormen die in staat is om rechtvaardigheid en vrijheid voor eenieder te garanderen. Hezbollah is van mening dat slechts een islamitisch regime in staat is om “toekomstige pogingen van imperialistische infiltratie in Libanon” tegen te houden.

Op 1 december 2009 publiceerde Hezbollah een nieuw Handvest waarin duidelijk werd gemaakt dat de organisatie realistischer wil omgaan met de huidige situatie in de Libanese samenleving. De islamitische retoriek is verzwakt en de focus ligt meer op integratie in de samenleving. Toch roept de organisatie op om het sektarische systeem af te schaffen en in plaats daarvan een seculier modern systeem in te voeren. Dit laatste doet denken aan het boek In the Path of HizbullahA. Nizar, In the Path of Hizbullah, Syracuse: Syracuse University Press 2004. waarin de schrijver een aantal redenen opsomt die het ontstaan van Hezbollah zouden hebben gecatalyseerd. Een van die redenen zou ‘structurele onbalans’ zijn. Hiermee wordt gedoeld op het sektarisch politieke systeem dat na de onafhankelijkheid in het Nationaal Pact 1943Voor een interessante studie over het Nationaal Pact: F. El-Khazen, The Communal Pact of Identities: The Making and Politics of the 1943 National Pact, Oxford: Centre for Lebanese Studies 1991. werd opgenomen. Hierbij werd onder andere bepaald dat de president altijd een maronitisch christen moet zijn, de premier een soenniet en de voorzitter van het parlement een sjiiet. Als men naar de demografische verdeling in het land kijkt, dan vormden de christelijke maronieten en de soennitische moslims respectievelijk veertig en zevenentwintig procent van de bevolking in 1946. Slechts 3,2 procentE. Epstein, ‘Demographic Problems of the Lebanon’, Asian Affairs, Volume 33, Issue 2 1946, p. 150-154. van de bevolking was sjiitisch moslim. Dit kwam overeen met de verdeling van de hoogste posten.

Echter, in de jaren tachtig waren de sjiieten met 1,4 miljoen personen de grootste confessionele gemeenschap in Libanon. Vanaf dat moment zou het sektarisch politieke systeem niet meer representatief zijn. Als vele sjiieten zich ook gedwongen zien om het door gevechten geteisterde zuiden van Libanon te ontvluchten, vervallen de al (economisch) achtergestelde sjiieten in nog grotere armoede in Oost- en Zuid-Beirut waar zij in groten getale naartoe zijn getrokken. Volgens de schrijver broedden de economische achterstand en de ontevredenheid over het politieke onevenwicht de sjiitische strijdlust in de jaren tachtig. In 1992 trad Hezbollah voor het eerst als politieke partij toe in de Libanese regering. Vier jaar later publiceerde de organisatie haar politieke handvest waarin enkele ambities werden geschetst, zoals verzet tegen Israëlische bezetting op betwist Libanees grondgebied, de hervorming van openbaar onderwijs en de bescherming van openbare vrijheden. Op dit moment heeft Hezbollah twaalf zetels in de Libanese regering.

Tegenstand
Vanuit Amerikaanse en Israëlische zijde gaan steeds meer stemmen op die van mening zijn dat de Europese Unie Hezbollah terroristisch moet verklaren. Het hoofd van terrorismebestrijding in het Witte Huis, John. O. Brennan, stelt‘US criticizes Europe over ‘failure’ to label Hezbollah a terrorist organization, www.independent.co.uk (27 oktober 2012). dat de Europese Unie internationale terrorismebestrijding ondermijnt door Hezbollah vooralsnog niet terroristisch te verklaren. De reden dat het Witte Huis de Europese Unie dringend verzoekt de Libanese organisatie eenzelfde status als Hamas en Al Qaeda te verlenen, is dat Hezbollah onder andere nauw zou samenwerken met Iran en diens terroristische activiteiten. Ook zou Hezbollah militanten trainen in Yemen en Syrië. Daarbij beschuldigt de regering-Obama Hezbollah van het trainen van Syrische regeringstroepen die het opnemen tegen de gewapende opstand in Syrië. Echter, al deze redenen alleen zijn niet genoeg voor de Europese Unie om Hezbollah terroristisch te verklaren, aangezien er geen aanwijzingen zijn dat Hezbollah hierdoor terroristisch actief is op Europees grondgebied. Met het oog op dit argument focussen de Amerikanen en Israëliërs hun lobbycampagne op de bomaanslag‘Deadly bomb blast hits bus with Israelis in Bulgaria, www.bbc.co.uk (18 juli 2012). die in de zomer van 2012 in Bulgarije aan zeven Israëlische toeristen het leven heeft gekost. Beide landen beschuldigen Hezbollah ervan de aanslag samen met Iran te hebben georkestreerd. Zij zien zich hierbij gesteund door de Bulgaarse regering die grote stappen heeft gemaakt in het onderzoek en heeft aangekondigd dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat de aanslag in het buitenland gepland zou zijn. Vooralsnog is er niet veel meer bekend. De Bulgaarse regering zal al haar bevindingen in januari aan de Europese Unie presenteren. Mocht in januari naar buiten komen dat er een duidelijke link kan worden gemaakt tussen Hezbollah en de aanslag in Bulgarije, dan kan dit grote invloed hebben op de vraag of Europa over zal gaan tot het terroristisch verklaren van Hezbollah.

Terroristische organisatie
Tot nu toe hebben acht landen Hezbollah gedeeltelijk of geheel terroristisch verklaard, waaronder Nederland. De Verenigde Staten hebben Hezbollah in 1997 terroristisch verklaard, na beschuldigingen dat Hezbollah in 1983 de Amerikaanse ambassade en de kazernes van de Amerikaanse marine in Libanon zou hebben gebombardeerd met Amerikaanse staatsburgers als doelwit. Hezbollah ontkent betrokken te zijn geweest bij deze aanslagen, onder andere in haar handvest. Tot slot wordt Hezbollah in vrijwel de hele Arabische en islamitische wereld als een legitieme verzetsorganisatie gezien, ondanks de aanklachtenIn de nasleep van deze moordaanslag is op verzoek van de Libanese regering het Speciaal Tribunaal voor Libanon, ook wel het Hariri tribunaal, in 2009 opgericht. Dit tribunaal heeft als doel om de schuldigen voor de moordaanslag op voormalig premier Rafiq Hariri te berechten, maar ook voor verschillende andere aanslagen in Libanon die na 2005 zijn gepleegd doch een duidelijke link hebben met de aanslag in 2005. Begin zomer 2011 vaardigde het tribunaal vier arrestatiebevelen uit. Drie hiervan waren gericht tegen leden van Hezbollah. Deze heeft aangegeven het tribunaal niet te erkennen en zal haar medewerking dan ook niet verlenen, bijvoorbeeld door uitlevering van de verdachten in de zaak. richting de organisatie voor de moordaanslag op Rafiq Hariri in 2005. Wel worden de activiteiten van Hezbollah door Egypte, Jordanië en Saudi Arabië bij tijd en wijle veroordeeld. Arabieren en moslims zouden zich geen onverantwoordelijke en avontuurlijke organisatie als Hezbollah kunnen permitteren. De regio zou door ‘gevaarlijk avonturisme’ in een oorlog kunnen worden getrokken...

Ondanks pogingen hiertoe is er vooralsnog geen academische of internationaal rechtelijke overeenstemming over wat ‘terrorisme’ precies inhoudt. De reden dat dit proces zo problematisch en langzaam gaat, ligt in het gegeven dat het woord ‘terrorisme’ enorm politiek en emotioneel geladen is. De man die de onderhandelingen over het voorgestelde verdrag inzake internationaal terrorisme (‘Comprehensive Convention on International Terrorism’) coördineerde, Carlos Diaz-Paniagua, is van mening dat strafrecht drie doelen dient: bepaald gedrag verbieden, dit gedrag voorkomen en veroordeling van onrechtmatig handelen vanuit de maatschappij bewerkstelligen. Door terroristische daden strafbaar te stellen, wordt de afkeer voor dit soort daden vanuit de maatschappij tot uitdrukking gebracht, waardoor bijvoorbeeld degenen die overgaan tot terroristische activiteiten worden gestigmatiseerd. Met het oog hierop wordt vanzelf sociaal censuur en schaamte gecreëerd. Ook zou het creëren en herbevestigen van bepaalde waarden in de vorm van het criminaliseren van bepaalde daden op de lange termijn dienen als een afschrikmiddel voor terrorisme. Teneinde dit te bereiken is het evidenRobert P. Barnidge, Non-State Actors and Terrorism: Applying the Law of State Responsibility and the Due Diligence Principle, 2007, p. 17.t dat internationaal strafrechtelijke verdragen die terroristische activiteiten pogen te voorkomen, veroordelen en te bestraffen, nauwkeurige definities van terrorisme behoeven.

De reden dat de internationale gemeenschap er nog niet in geslaagd is om overeenstemming te bereiken over de definitie van terrorisme, is dat vele landen toch sterk van mening verschillen over het gebruik van geweld gedurende conflicten die gelinkt zijn aan nationale bevrijding en zelfbeschikking. Dit werd onder andere duidelijk gedurende de jaren zeventig en tachtig, toen de Verenigde Naties verschillende keren geprobeerd hebben om tot een universele definitie te komen.
Toch heeft de internationale samenleving zich niet uit het veld laten slaan. Zo heeft de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in 1994 in resolutie 49/60A/Res/49/60, onder I.3. terroristische activiteiten die in de volgende politieke beschrijving passen, veroordeeld: “Criminal acts intended or calculated to provoke a state of terror in the general public, a group of persons or particular persons for political purposes are in any circumstance unjustifiable, whatever the considerations of a political, philosophical, ideological, racial, ethnic, religious or any other nature that may be invoked to justify them”. Vermeldenswaardig is echter wel dat resoluties aangenomen door de Algemene Vergadering niet-bindend zijn.

Europa in actie
Het moge duidelijk zijn dat terroristische activiteiten een gevaar vormen voor de vrede en veiligheid. De Europese Unie is al jaren niet meer slechts de economische gemeenschap die de oprichters van de Unie toentertijd voor ogen hadden. Door verdere versmelting van taken en doelen op Europees niveau, is het ook prioritair geworden om een ruimte van vrijheid, veiligheid en gerechtigheid te creëren. Deze doelstelling komt tot uitdrukking in artikel 29 van het Verdrag inzake de Europese Unie (hierna: VEU). Deze doelstelling impliceert dus dat er effectief moet worden opgetreden tegen terrorisme. Interessant is ook dat artikel 33 lid 1 sub e VEU terrorisme expliciet noemt als één van de gebieden waar minimale regels moeten komen over de constitutieve elementen en over de sancties die de Europese Unie hiertegen moet opleggen. Dit betekent dus dat landen zich moeten inzetten om in hun nationale wetgeving dergelijke minimale regels te realiseren. Dit kan bijvoorbeeld door bestaande wetten hieromtrent aan te passen.
In de nasleep van 11 september 2001 bereikte de Europese Raad overeenstemming over de noodzaak van een definitie voor terrorisme. Op 13 juni 2002 nam de Raad de ‘Framework Decision on Combatting Terrorism’ (hierna: het kaderbesluit) aan. Lidstaten moeten er vervolgens zorg voor dragen dat dit document in nationaal recht wordt omgezet. Het doel van het kaderbesluit is het verstrekken van een uniform raamwerk voor het berechten van terroristische activiteiten. Ook voorziet het kaderbesluit in een gemeenschappelijke definitie van terroristische misdrijven, alsmede regels van competentie en juridische samenwerking tussen de lidstaten in het licht van vervolging van personen die terroristische daden hebben gepleegd. Het kaderbesluit vormt kort gezegd de hoeksteen van terrorismebestrijding in de Europese Unie.

Het kaderbesluit heeft slechts betrekking op terroristische daden die tegen EU-instellingen en lidstaten zijn begaan en op terroristische daden die tegen derde landen en andere internationale organisaties zijn gericht. Een extra voorwaardeArtikel 9, Framework Decision on Combatting Terrorism. voor de toepassing van het kaderbesluit in geval van terroristische daden tegen derde landen en andere internationale organisaties, is dat de terroristische daad tegen deze entiteiten op het grondgebied van de Europese Unie moet zijn gepleegd, door een staatsburger van één van de lidstaten of ten behoeve van een rechtspersoon die in de Europese Unie is gevestigd. Het zal duidelijk zijn dat het kaderbesluit deuren opent voor lidstaten van de Europese Unie om via omzetting in nationaal recht terroristische daden op Europees grondgebied te bestraffen. Let wel, lidstaten alleen. Op grond van hun nationaal recht. Hoe zit het dan als de Europese Unie als geheel een organisatie terroristisch wil verklaren?

Voor wat betreft het terroristisch verklaren van een organisatie door de Europese Unie, neemt de Europese Raad resolutie 1373/2001Resolutie 1373/2001 is een brede anti-terrorisme resolutie waarin staten niet alleen werden aangemoedigd om hun kennis en informatie over terroristische organisaties met elkaar te delen om internationaal terrorismebestrijding te bewerkstelligen, maar ook dat staten hun nationale wetgeving zouden aanpassen zodat terroristische daden als grove strafbare feiten worden bestempeld en gezien. van de VN Veiligheidsraad als basis in de door de Raad geformuleerde ‘Common Position 930/2001’ (hierna: het gemeenschappelijk standpunt) dat toeziet op terrorismebestrijding en verordening 2580/2001. In artikel 2(3) Vo. 2850/2001 is bepaald dat beslissingen met betrekking tot het terroristisch verklaren van personen en organisaties met eenparigheid van stemmen genomen dienen te worden. Zowel het gemeenschappelijk standpunt als de verordening geven geen criteria die vervuld dienen te worden, met uitzondering van de artikelen die spreken over ‘het plegen of pogen te plegen, deelnemen aan of het plegen van een daad van terrorisme’. Natuurlijke of rechtspersonen, groepen of entiteiten kunnen terroristisch worden verklaard als bewezen kan worden dat zij een terroristische daad hebben gepleegd of hebben gepoogd te plegen, of daaraan hebben deelgenomen. Zowel EU lidstaten als derde landen kunnen de Raad verzoeken om een groep of persoon terroristisch te verklaren, mits er genoeg informatie wordt geleverd die het verzoek steunt. Het verzoek wordt vervolgens op een besloten vergadering tussen EU lidstaten en ambtenaren samen met de daarbij geleverde informatie beoordeeld.

Is Hezbollah terroristisch?
Op de vraag of Hezbollah terroristisch verklaard dient te worden door de EU, lopen de meningen uiteen. Prominente voorstanders zoals Israël en de Verenigde Staten zijn van mening dat Hezbollah een gevaar vormt voor de internationale stabiliteit. Ook zou Hezbollah militanten in het Midden Oosten trainen die later ingezet kunnen worden voor terroristische activiteiten. Echter, het belangrijkste argument dit moment is de vermeende betrokkenheid van Hezbollah bij de bomaanslag op een bus vol toeristen in Bulgarije afgelopen zomer. Dit is op het moment van schrijven nog niet bewezen, maar verwacht wordt dat Bulgarije in de loop van januari 2013 op een vergadering van de EU naar voren zal komen met haar bevindingen. Mochten er dan sterke aanwijzingen richting Hezbollah bestaan, dan zou de EU kunnen besluiten over te gaan tot het terroristisch verklaren van Hezbollah.

Mij dunkt dat dit in de praktijk niet zo simpel gaat als ik het hierboven verwoord. Laten we niet vergeten dat het dossier-Hezbollah veel lastiger is dan bijvoorbeeld het dossier-Al Qaeda. Anders dan Al Qaeda kan Hezbollah als complexe sociale en politieke beweging worden gezien. Hezbollah hanteert daarnaast ook verschillende soorten geweld, waaronder guerrillatactieken die op grond van internationaal recht niet illegaal zijn, mits de guerilla aan bepaalde voorwaardenPart III, ‘Methods and means of warfare – Combatant and prisoner-of-war-status’, Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), 8 June 1977. voldoet. Ook heeft Hezbollah een voldoende geïdentificeerde doelstelling, namelijk het bevrijden van Palestina en Libanon, terwijl Al Qaeda zegt onderdeel te zijn van een ‘mondiale strijd’ tegen de Verenigde Staten met vage doelstellingen. Een ander argument tegen het terroristisch verklaren van Hezbollah door de EU is de aanwezigheid van UNIFIL in het zuiden van Libanon. Het zuiden van Libanon is een Hezbollahbolwerk en de meeste Europese landen nemen deel aan de UNIFIL-missie. Er bestaat – terechte – bezorgdheid dat, in het geval dat de EU Hezbollah als terroristische organisatie categoriseert, de aanwezigheid van Europese troepen in UNIFIL spanningen zal oproepen. Nasser Chararah, hoofd van het Lebanese Institute for Studies and Publications, is van mening dat politici en wetgevers meer zouden moeten luisteren naar de militaire eenheden en ambtenaren vanuit UNIFIL, die bijna een decennium in het zuiden van Libanon werkzaam zijn en dus dagelijks te maken hebben met het gebied waar de invloed van Hezbollah voelbaar is. Zij zouden bijgevolg‘Should Europe Classify Hezbollah As A Terrorist Group?’, www.al-monitor.com (27 december 2012). voldoende kennis moeten hebben over de activiteiten van Hezbollah en over de mogelijke effecten die een dergelijke beslissing van de EU zal hebben op Europese belangen in de regio.

Nog maar kort geleden heeft generaal Alberto Asarta, de commandant van de UNIFIL-troepen, Libanese functionarissen gesproken over de situatie in Zuid-Libanon. Hij beschreef het gebied dat onder zijn operationele controle valt als “het meest stabiele gebied in het hele Midden Oosten”. De voorzitter van het Libanese parlement, de sjiiet Nabih Berri, verklaarde dat hij de woorden van Asarta als een zeer waardevol signaal richting het Westen opvat. Hij stelde hierbij dat het Westen de situatie in Zuid-Libanon goed onder de loep moest nemen alvorens te beslissen over de politieke houding jegens Hezbollah. Het is hierbij ook van belang te bedenken dat het realiseren van stabiliteit in het gebied waar UNIFIL operationeelVOETNOOTTEKST is, afhankelijk is van twee factoren: a) Hezbollahs medewerking met het personeel van de VN-missie, en b) de bereidheid van Hezbollahs achterban om de rol als ‘gastheer’ van UNIFIL’s aanwezigheid op zich te nemen. Volgens Asarta voldoet Hezbollah hier aan, wat er toe heeft geleid dat de aanwezigheid van de door hem geleide missie als het meest succesvolle voorbeeld gezien kan worden van alle VN-vredesmissies. Tot slot heeft Hezbollah volgens UNIFIL de missie geholpen in de strijd tegen terroristische cellen van islamitisch extremisme in de regio die tegen UNIFIL's aanwezigheid zijn. Deze medewerking laat zich bewijzen door de oprichting van The Partnership Against Islamic Terrorism, een samenwerking tussen vier belangrijke actoren in de regio: het Libanese leger, UNIFIL, Hezbollah en diens achterban. Dit is iets waar de EU rekening mee moet houden op het moment dat deze wil beslissen over de status van Hezbollah.

Conclusie
De casus omtrent Hezbollah is nooit een simpele geweest. Het is een organisatie die door velen verfoeid wordt vanwege de ideologie waarvoor zij staat en de activiteiten die zij hieromtrent ontplooid heeft. De prominentste tegenstanders van Hezbollah, de Verenigde Staten en Israël, zijn ervan overtuigd dat de Libanese organisatie een gevaar voor de internationale stabiliteit vormt en dat deze schuldig is aan vele aanslagen tegen hun burgers. Hezbollah is echter ook de organisatie die door vele anderen bejubeld wordt om haar verzet tegen Amerikaanse en Israëlische inmenging in Libanon en voor de vele sociale voorzieningen die zij aan haar achterban in Libanon biedt. Mocht er begin 2013 naar voren komen dat Hezbollah inderdaad de bomaanslag op een toeristenbus in Bulgarije zou hebben georkestreerd, dan wordt het mijns inziens nog knap lastig voor de EU om de organisatie terroristisch te verklaren. Hezbollah is tot meer dan alleen een verzetsorganisatie verworden. Ze is een prominente politieke speler in Libanon, die zich gesteund ziet door Iran en die de strijd van de Syrische regering tegen de gewapende opstand steunt. Ze is ook de organisatie die een sleutelrol vervult in de VN-vredesmissie in Zuid-Libanon, UNIFIL. En laten we niet vergeten dat het werk van het in Leidschendam gevestigde Speciaal Tribunaal voor Libanon nog lastiger en bijkans onmogelijk gemaakt zal worden. Als de EU besluit Hezbollah terroristisch te verklaren, zal zij elke dialoog met de organisatie impliciet uitsluiten en het werk van UNIFIL en het Speciaal Tribunaal voor Libanon frustreren. Ook zullen de diplomatieke relaties met Libanon verslechteren, aangezien Hezbollah met twaalf zetels in de regering aanzienlijke invloed in de Libanese politiek heeft.

Hoe de EU zal oordelen weet ik niet. Wat ik wél weet, is dat het niet alleen een complex, maar zeker ook een interessant proces zal zijn. Het gaat hier niet alleen meer om de pure vervulling van juridische voorwaarden, die op zichzelf al behoorlijk vaag zijn, maar ook het afwegen van politieke en diplomatieke belangen. En mijn reactie op alle YouTube-reacties die Libanon een achterlijk land vinden?

You have your Lebanon and its dilemma. I have my Lebanon and its beauty. Your Lebanon is an arena for men from the West and men from the East. My Lebanon is a flock of birds fluttering in the early morning as shepherds lead their sheep into the meadow and rising in the evening as farmers return from their fields and vineyards. You have your Lebanon and its people. I have my Lebanon and its people.K. Gibran, Mirrors of the Soul, Minneapolis: Booksales 1999 (eerste druk 1965).