Parlementaire immuniteit: niet voor scheldpartijen, maar wel op Twitter?

Hansko Broeksteeg
mr. J.L.W. Broeksteeg is universitair hoofddocent staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Als in het parlement uitlatingen worden gedaan die apert smadelijk of discriminerend zijn, moet daarvoor dan de parlementaire immuniteit gelden? Het gevolg is namelijk dat derden geen beroep kunnen instellen bij de rechter om schadevergoeding of rectificatie te eisen. Of zou de reikwijdte van de immuniteit juist moeten worden uitgebreid naar buiten het parlement? Het politieke debat heeft immers niet alleen in het parlement plaats, maar ook op TV en op Twitter.

Inleiding
Op 1 juni 2009 had in de Arubaanse staten een geruchtmakend debat plaats. Terwijl een Statenlid (en voormalig priester) het woord voert, roept een Arubaanse minister dat het Statenlid een pedofiel is. Ook zegt hij: ‘Leg dat maar uit aan al de kinderen die je hebt misbruikt’. De Statenvergadering werd live uitgezonden, waaronder dus deze aantijgingen. Het Statenlid eist in een civiele procedure dat de minister zijn uitlatingen rectificeert. Hij vangt echter bot: de parlementaire immuniteit staat daaraan in de weg. Deze uitkomst geeft een wat onbevredigend gevoel: zou de immuniteit beperkt moeten worden en niet langer moeten gelden voor ordinaire scheldpartijen? Tegelijkertijd is er een roep om uitbreiding van de parlementaire immuniteit. Toen Femke Halsema afscheid nam van de Tweede Kamer, las de Kamervoorzitter een briefHandelingen II 2010/11, nr. 37, item 1, p. 1. van haar voor waarin Halsema het volgende schreef: ‘Nu het politieke debat niet meer alleen plaatsvindt in het parlement, maar ook – en soms gelijktijdig – op televisie en op internet, lijkt het mij tijd om na te denken over de regels van parlementaire onschendbaarheid. Volksvertegenwoordigers dienen zich beschermd en vrij te weten, ook als zij meningen verkondigen die sommigen tegen de borst stuiten of zelfs ronduit kwetsen. Die bescherming zou niet alleen moeten gelden als zij achter het spreekgestoelte of bij de interruptiemicrofoon staan, maar overal waar zij uit hoofde van hun functie het woord voeren’. Wel immuniteit op Twitter dus? Enerzijds beperking van parlementaire immuniteit, anderzijds uitbreiding: in deze bijdrageDit betoog is eerder, in een andere vorm, gepubliceerd in: J.L.W. Broeksteeg, ‘Parlementaire immuniteit: over heldere normen en vage criteria’, in: P. Bootsma, B. van den Braak & L. Verhey (red.), Kringen in de Hofvijver (Van den Berg-bundel), ’s-Hertogenbosch: Interfax 2012, p. 250-254. wil ik de gevolgen van beperking en uitbreiding van parlementaire immuniteit nader beschouwen en onderzoeken in hoeverre het wenselijk is om de reikwijdte van de immuniteit te herzien.

Grondwet
Artikel 71 Gw bepaalt dat de ledenEn enkele andere ambtsdragers en personen: ministers, staatssecretarissen en andere personen die deelnemen aan de beraadslaging (bijvoorbeeld ambtenaren). van de Staten-Generaal niet (strafrechtelijk) kunnen worden vervolgd of (civielrechtelijk) kunnen worden aangesproken voor hetgeen zij in de vergadering daarvan hebben gezegd of aan deze schriftelijk hebben overgelegd. De bepaling kent een duidelijke grens: de vergadering van de Staten-Generaal. Het is derhalve een plaatselijk voorrecht. Al hetgeen daarbuiten wordt gezegd, valt niet onder de reikwijdte van de parlementaire immuniteit. De grondwetgever heeft derhalve gekozen voor een formele normR.J.B. Schutgens, Vorm of inhoud, Over de keuze tussen formele en materiële normomschrijvingen in het publiekrecht (oratie RU), Nijmegen: RU 2012, p. 7-8.. Omdat het hier een formele norm betreft, die klip en klaar de reikwijdte bepaalt, komt het zelden voor dat de rechter aan deze bepaling uitleg hoeft te geven. Hoogstens is het de vraag wie onder de ‘andere personen’ worden verstaan. Oorspronkelijk beoogde de grondwetgever van 1848 de onafhankelijkheid van de leden van de Staten-Generaal ten opzichte van de Koning te waarborgen. De huidige betekenis is dat Kamerleden vrij kunnen deelnemen aan het parlementaire debat, zonder dat zij daarvoor aan de rechter verantwoording moeten afleggen. Daarmee wordt de bedoeling van de bepaling duidelijk: een vrij parlementair debat, waarvan de inhoud niet ter beoordeling van de rechter staat. Zo bezien is artikel 71 Gw een uitwerking van de machtenscheiding.

Beperking
Dit stelsel kent zo zijn nadelen, zo bleek al uit de inleiding. Een Kamerlid kan in de vergadering uitspraken doen, die apert discriminerend, smadelijk of beledigend zijn. Ook kan hij gegevens openbarenZie hierover op decentraal niveau: N. Hoos, ‘Een maas in de wet. Het lekken van geheime informatie door immuniteitsgerechtigde ambtsdragers’, NJB 2012, p. 662-666., ten aanzien waarvan hem geheimhouding is opgelegd. Hij kan uitspraken doen die anderen schade toebrengen, bijvoorbeeld door zich stelselmatig negatief uit te laten over de producten van een bedrijf. De ordemaatregelen die het Reglement van Orde bevat, zijn dan weinig effectief: de artikelen 58 tot en met 60 RvOTK bieden de Kamervoorzitter slechts de mogelijkheid om achteraf in te grijpen. De uitlatingen zijn dan al gedaan; het kwaad is geschied. Om deze reden hebben juristen en politici gepleit voor een beperking van de parlementaire immuniteit. Zo stelt De JongB.F. de Jong, ‘Civielrechtelijke aansprakelijkheid voor uitlatingen van immuniteitsgerechtigden’, in: B.F. de Jong (red.), Nijmeegs staatsrecht (Beekman-bundel), Nijmegen: GNI 1987, p. 47-58. dat uitlatingen, gedaan in de parlementaire vergadering, die onwaarheden bevatten en burgers schaden, onrechtmatige handelingen in de zin van artikel 6:162 BW moeten zijn. Deze uitlatingen dienen, aldus De Jong, op geen enkele wijze het algemeen belang. Ook Thom de Graaf, toenmalig fractievoorzitter van D66 in de Tweede Kamer bepleit een beperking van de immuniteit. In geval van racistische of discriminerende uitlatingen zou zij, aldus De Graa‘Noodzaak onschendbaarheid niet vol te houden’, de Volkskrant, 1 juni 1995.f, niet moeten gelden.

Legitiem doel
Toegegeven, sommige situaties zijn ernstig, zoals de hiervoor weergegeven Arubaanse casus. Misschien nog wel stuitender is de casus van A. t. het Verenigd KoninkrijkEHRM 17 december 2002, EHRC 2003, 16 (A. t. het Verenigd Koninkrijk; m.nt. J.L.W. Broeksteeg).: een vrouw wordt door een Britse parlementariër in een parlementair debat met naam genoemd en omschreven als een ‘neighbour from hell’. Een procedure wegens smaad was ook in deze casus onmogelijk, omdat de parlementariër wordt beschermd door zijn immuniteit. De vrouw doet echter een beroep op artikel 6 EVRM en betoogt voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat zij onvoldoende toegang tot de rechter heeft. Het EHRM constateert dat immuniteit het (legitieme) doel heeft de vrije meningsuiting in het parlement te beschermen en de scheiding van de wetgevende en de rechterlijke macht te waarborgen. Het concludeert dat het scheppen van uitzonderingen op de parlementaire immuniteit te vergaand het doel daarvan zou aantasten. In de Arubaanse zaak volgt de Hoge Raad de redenering van het EHRM: het doel van parlementaire immuniteit is de vrije meningsuiting in het parlement en het waarborgen van de machtenscheiding. Daarmee is niet verenigbaar dat de rechter zich begeeft in de beoordeling van de ‘toelaatbaarheid van in het parlement gedane uitingen, welke dan ook’. Kortom, hoe grievend de uitlatingen ook zijn, de rechter gaat zich niet mengen in de parlementaire gedachtevorming. De voorstellen van De Jong en De Graaf brengen de rechter daarentegen wel in het parlementaire debat: hij zal moeten beoordelen wat daarin gezegd mag worden en wat niet. Dat is tegengesteld aan de strekking van artikel 71 Gw; de voorstellen zijn om die reden niet wenselijk.

Uitbreiding
Niet alleen een beperking, maar ook een uitbreiding van de parlementaire immuniteit is – wederom door zowel juristen als politici – bepleit. Hiervoor zagen we al het pleidooi van Halsema. Volgens PetersJ.A. Peters, ‘Immuniteit ook buiten het parlementair debat’, TvCR 2010, p. 327-330. communiceren Kamerleden niet alleen in de Kamer, maar ook daarbuiten. Kamerleden moeten, zijns inziens, buiten het parlement hetzelfde kunnen zeggen als daarbinnen, zeker in dit (social) media-tijdperk. NehmelmanR. Nehmelman, ‘De verboden politieke meningsuiting als ambtsmisdrijf’, in: R. Nehmelman (red.), Parlementaire immuniteit vanuit een Europese context bezien, Nijmegen: WLP 2010, p. 7-23; R. Nehmelman, ‘Spreken is zilver, maar wie bepaalt wanneer zwijgen goud is?’, Ars Aequi 2011, p. 355-360. wil immuniteit buiten het parlement voor politieke meningsuitingen (en hij koppelt daaraan de mogelijkheid tot opheffing van de immuniteit). Een parlementariër moet, zo stelt hij, zijn mening in beginsel ook buiten het parlementaire debat ten volle kunnen laten horen. Tegengeluiden zijn er ook. JurgensE.C.M. Jurgens, ‘Een gedurfde stelling’, TvCR 2010, p. 322-326. repliceert aan Peters dat buiten de Kamer een ‘level playing field’ moet zijn. Die is er niet als een Kamerlid en een niet-Kamerlid , bijvoorbeeld op TV, met elkaar in debat gaan. NieuwenhuisA.J. Nieuwenhuis, ‘Tussen grondrechtelijke vrijheid en parlementaire onschendbaarheid: de vrijheid van meningsuiting van de parlementariër’, TvCR 2010, p. 4-23. spreekt in dit verband van ‘equality of arms’, De MorreeP. de Morree, ‘Parlementaire immuniteit: discutabel privilege of onmisbaar instrument?’, in: Nehmelman (red.) 2010, p. 25-48. van een ‘scheve verhouding’. Zij stelt bovendien dat de Kamervoorzitter geen bevoegdheden heeft om in te grijpen als een immuniteitsgerechtigd Kamerlid buiten de Kamer onoirbare uitlatingen doet. Mijns inziens zijn deze argumenten steekhoudend, maar komen zij niet tot de kern van de problematiek. Die ligt hierin, dat het vervangen van de formele norm van artikel 71 Gw (‘in de vergaderingen’) door een materiële norm (‘in de uitoefening van zijn functie’) de introductie van een vaag criteriumZie hierover uitgebreid: Schutgens 2012 (supra noot 5). betekent. Bij een verruiming van de parlementaire immuniteit moet de rechter bepalen hoe het criterium ‘in de uitoefening van zijn functie’ geïnterpreteerd moet worden. Dat schept onduidelijkheid en leidt tot lange juridische procedures over de grenzen van de taakuitoefening van parlementariërs.

Conclusie
De jurisprudentie van het EHRM illustreert dit. Veel Europese landen kennen zo’n ruime onschendbaarheidNederland kende overigens ook zo’n ruime regeling in de Staatsregeling van 1798 (art. 71) en in de Constitutie van 1806 (art. 73). Merkwaardigerwijs ontbreekt een regeling van immuniteit of onschendbaarheid in zijn geheel in de Staatsregeling van 1801, in de Constitutie van 1805 en in de Grondwet van 1814 en in die van 1815. van parlementariërs, namelijk voor alle handelingen en uitlatingen, gedaan in de uitoefening van hun functie. Het Hof heeft inmiddels talloze arresten gewezen over de vraag welke handelingen en uitlatingen van parlementariërs nu precies door de onschendbaarheid worden beschermd. De rode lijn in deze jurisprudentieEHRM 11 februari 2010, EHRC 2010, 47 (Syngelidis; m.nt. S. Hardt) en HvJEU 6 september 2011, EHRC 2011, 143 (Patriciello; m.nt. J.L.W. Broeksteeg). De hoven hanteren hetzelfde inhoudelijke uitgangspunt: alleen immuniteit voor de taakuitoefening in strikte zin. is dat deze bescherming alleen geldt voor die handelingen en uitlatingen, die tot de taakuitoefening van parlementariërs in (zeer) strikte zin (het zogenaamde ‘in stricto sensu’-criterium) behoren. Een ruimere uitleg zou een onaanvaardbare inbreuk op artikel 6 EVRM betekenen. De voorgestelde verruiming van de parlementaire immuniteit geeft, zo kunnen we concluderen, een vaag criterium, dat kan leiden tot onduidelijkheid en juridisering. De rechter zal de grenzen van de parlementaire taakuitoefening moeten bepalen. Ook die kant moeten we niet op. Smadelijke belediging op Twitter is strafbaar en dat blijft het, ook voor parlementariërs.