Het oudste beroep onder de nieuwste regels

Bouke Wijma
Mr. B. Wijma is alumnus aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

“En vraag niet naar de weg, want iedereen is de weg kwijt”, zo zong Frank Boeijen al in 1985 een Nijmeegse
straatprostituee toe. Persoonlijk vind ik dit een zeer toepasselijk citaat in het kader van mijn afstudeerscriptie,
waarin ik onderzoek deed naar de veranderende rol van gemeentebesturen met betrekking tot
regulering en handhaving van prostitutie. Om maar met de deur in huis te vallen: gemeenten ervaren al jarenlang problemen onder het nu nog geldende wettelijke kader van art. 151a Gemeentewet (Gemw), waarin enkel de bevoegdheid wordt verleend om een prostitutieverordening vast te stellen. Art. 151a Gemw bestaat nog slechts sinds 2000 en lijkt geen lang leven beschoren. Aan de bezwaren tegenover het wettelijke kader wordt namelijk tegemoet gekomen door middel van de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (Wrp), die nog in de maak is.Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 2 en
Kamerstukken II 2013/14, 33 885, nr. 2.
Dat betekent dat gemeenten wederom
hun draai moeten gaan vinden binnen een nieuw wettelijk kader. De geïnformeerde lezer weet namelijk dat vóór 2000 nog het bordeelverbod gold, wat gemeenten belemmerde om

In dit artikel zal de veranderende rol van gemeenten met betrekking tot regulering en handhaving van prostitutie worden besproken aan de hand van een chronologische opbouw, waarin ik drie relevante ‘tijdperken’ zal onderscheiden. Allereerst komt het bordeelverbod aan de orde, welk verbod heeft gegolden tussen 1911 en 2000. Vervolgens behandel ik het nog geldende tijdperk, namelijk het tijdperk van art. 151a Gemw. Het nog komende tijdperk, namelijk na invoering van de Wrp, is het laatste tijdperk waarop ik de aandacht zal vestigen.

De gemeentelijke rol met betrekking tot prostitutie tijdens het bordeelverbod (1911 - 2000)

Om te beginnen wordt met het bordeelverbod gedoeld op art. 250bis Sr, waarin exploitatie van prostitutie door anderen werd verbodenArt. 250bis Sr luidde: “Hij die van het opzettelijk teweegbrengen of bevorderen van ontucht door anderen met derden een beroep of eene gewoonte maakt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van ten hoogste twee duizend gulden.”. Het betrof wetgeving ter bescherming van de vrouw tegen seksuele uitbuiting. Er bestond geen afzonderlijke wettelijke grondslag ter regulering van prostitutie, maar de gemeentelijke autonomie bood de gemeentelijke wetgever al verschillende mogelijkheden. Met deze autonomie zijn gemeentebesturen immers vrij om zonder opdracht of toestemming van de centrale overheid hun eigen, openbare belangen te behartigen binnen bepaalde grenzenS.E. Zijlstra e.a., Wetgeven: Handboek voor de centrale en decentrale overheid, Deventer: Kluwer 2012, p. 357.. Autonome verordeningen worden vastgesteld op grond van art. 108 Gemw (art. 168 Gemw (oud)). De rechter toetste art. 168 Gemw (oud) in abstracto en ging na of de betrokken bepaling van de verordening de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid dan wel anderszins de huishouding van de gemeente kon betreffenE. Brederveld e.a., Begrip van de Nederlandse gemeente, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1990, p. 190.. In het geval van prostitutie is zeer verdedigbaar dat deze belangen op het spel staan, dus maakten vele gemeenten gebruik van de gelegenheid om prostitutie te reguleren. Zo verboden vele gemeen- ten straatprostitutie of raamprostitutie. Toch kan niet worden gezegd dat regulering zonder problemen ging.

Art. 250bis Sr richt zich in het algemeen tegen exploitatie van ontucht van en door anderen, indien dit geschiedt uit beroep of gewoonte. Art. 250bis Sr had aldus betrekking op elke wijze van teweegbrengen of bevorderen van prostitutie. ‘Bevordering’ legde de Hoge Raad in 1914 al uit als “begunstigen, in de hand werken, behulpzaam zijn”.HR 19 januari 1914, NJ 1914, p. 148. In 1941 vulde de Hoge Raad dit aan met de overweging dat hiervoor geen actieve handeling of het nalaten van een wettelijke plicht noodzakelijk was. HR 18 oktober 1940, NJ 1941, 169.Nu kan de lezer zich afvragen wat het probleem hiervan is. Immers beperken deze overwegingen de gemeentebesturen niet in hun mogelijkheden tot regulering die prostitutie kon belemmeren. Het probleem schuilt echter in de maatschappelijke realiteit van prostitutie: het strenge art. 250bis Sr beëindigde niet het verschijnsel van prostitutie. Vraag en aanbod bleven, ondanks landelijke en lokale regelgeving. Om de lokale situatie in te dammen, hadden gemeentebesturen soms behoefte aan regels die prostitutie op bepaalde plaatsen juist wel mogelijk maakte. Zo kon worden voorkomen dat het verschijnsel zich over de gehele gemeente uitwaaierde, zodat in ieder geval het merendeel van een gemeentelijk grondgebied werd ‘ontzien’.W.E. Doolaard, 'Gemeente en prostitutie', Gst. 1985, p. 291. Dergelijke regels werden door de rechter ongeoorloofd geacht, omdat het toestaan van prostitutie op bepaalde plaatsen strijdig zou zijn met de strekking van art. 250bis Sr. Vz ARRvS 20 november 1980, Gst., 6677, 4.Een actief beleid, rechtstreeks regulerend, ordenend en sturend, zou ontucht bevorderend zijn, hetgeen door art. 250bis Sr werd verboden.ARRvS 8 juli 1982, Gst. 6726,4. Zie ook K. Boonen, 'Het "absolute" bordeelverbod gerelativeerd', Nemesis 1995-6, p. 148. Al met al was regulering die prostitutie onder bepaalde omstandigheden mogelijk probeerde te maken ongeoorloofd.

Art. 10 Gw en art. 8 EVRM
Maar ook regelgeving die prostitutie onmogelijk poogde te maken doorstond niet altijd de toets van de rechter. Immers kan een verbod zich zodanig manifesteren dat in ieder geval van spanning kan worden gesproken met het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit recht is opgenomen in art. 10 Gw sinds 1988. Hierdoor is overheidsinmenging in het privéleven slechts toelaatbaar op basis van een specifiek voor dit doel gecreëerde wet. Dit kan voor gemeenten een belemmering zijn in het geval zij thuisprostitutie willen reguleren. Het recht speelt immers “vooral in het huis waarin iemand leeft en heeft betrekking op een reeks situaties waarin de mens (...) onbevangen zichzelf wil zijn”.Kamerstukken I 1975/76; 13872, nr. 3, p. 40-41. Ook speelt hier art. 8 EVRM. Art. 8 EVRM bestrijkt hetzelfde grondrecht, maar staat enerzijds een meer indringende toetsing toe, namelijk belangenafweging, toetsing op proportionaliteit en subsidiariteit en het grondwettelijke toetsingsverbod gaat voor art. 8 EVRM niet op. Anderzijds vereist een beperking van art. 8 lid 1 EVRM geen formeelwettelijke grondslag, waardoor een beperking bij gemeentelijke verordening afdoende kan zijn.A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet, Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer: Kluwer 2000, p. 226. Omdat er geen sprake was van een formeel- wettelijke grondslag om art. 10 Gw te beperken, was regulering die inbreuk maakte op de persoonlijke levenssfeer van thuisprostituees aldus ongeoorloofd.

Art. 19 lid 3 Gw
Ook het recht op vrije arbeidskeuze, opgenomen in art. 19 lid 3 Gw, kan enkel bij wet in formele zin worden beperkt. Dit grondrecht omvat het recht om bepaalde arbeid te kiezen, waardoor gesteld kan worden dat verboden op prostitutie hiermee in strijd zijn. Echter zijn er ook grenzen aan die vrijheid. Zo maakte de wetgever onderscheid tussen vrije beroepsuitoefening en vrije arbeidskeuze. Alleen de laatste is grondwettelijk beschermd. Voorschriften die een maatschappelijk verantwoorde beroepsuitoefening pogen te waarborgen zijn op basis van de parlementaire stukken te scharen onder vrijheid van beroepsuitoefening. Dergelijke voorschriften zijn aldus geoorloofd en niet in strijd met art. 19 lid 3 Gw. Bescherming van de arbeidende tegen gevaar en exploitatie is hiervan een voorbeeld, maar ook bescherming van de omgeving tegen gevaar en overlast.Kamerstukken II 1985/86, 19 376, nr. 2, p. 5-8. Dit rechtvaar
digt de conclusie dat geoorloofde begrenzing van art. 19 lid 3 Gw mogelijk was, maar dat dit afhangt van de motivatie die hiervoor wordt gegeven. De begrenzing moest een maatschappelijk verantwoorde beroepsuitoefening pogen te waarborgen.
Het blijkt aldus dat regulering die prostitutie mogelijk poogde te maken ongeoorloofd was wegens strijd met art. 250bis Sr. Anderzijds konden prostitutiebeperkende regels ook niet altijd door de beugel, namelijk wanneer spanning dreigde met art. 8 EVRM of art. 19 lid 3 Wat betekende dit in de praktijk?

Gedoogbeleid
Gemeenten hebben gedurende de periode waarin het algemeen bordeel- verbod van kracht was, sterke behoefte gehad aan de mogelijkheid van het lokaal toestaan en reguleren van prostitutie. Want ondanks dat het bordeel- verbod absoluut was, heeft prostitutie zich gehandhaafd en is zich steeds openlijker gaan wortelen. Politie en justitie hebben zich in de jaren zestig ingespannen om bordelen strenger aan te pakken, maar dit leidde er veelal toe dat meer verspreiding over steden plaatsvond en verschuiving naar het verborgene. Dit leidde ertoe dat het bordeelverbod ‘selectief bestrijdend’ werd toegepast en in de jaren zeventig een vorm van gedogen tot stand kwam. Het OM ging hiertoe over door middel van het opportuniteitsbeginsel in het kader van het algemeen belang. Gaandeweg is het selectief bestrijdende toepassingsbeleid ontwikkeld naar een selectief gedogend beleid.K. Boonen, 'Het "absolute" bordeelverbod gerelativeerd', Nemesis 1995-6, p. 149. Aanwijzing van een tippellocatie werd ongeoorloofd geacht omdat dit prostitutie zou bevorderen, maar aanwijzing van een gedoogzone was een geschikt alternatief.
Met gedogen wordt gedoeld op de situatie waarin niet wordt opgetreden tegen overtreding van wettelijke voorschriften door middel van een expliciet gedoogbesluit of een besluit, waarbij een verzoek van een belanghebbende derde om te handhaven wordt afgewezenF.R. Vermeer, ‘ De beginselplicht tot handhaving en de ruimte om te gedogen’, JB Plus nr. 2 7 juni 2001, p. 82.. Maar onder welke voorwaar- den is gedogen mogelijk? Lange tijd werd beroep gedaan op de beleidsvrijheid van bestuursorganenHR 12 maart 1971, NJ 1971, 265, m.nt. W.F. Prins (Westerschouwense Duinpolder).. Omdat een bevoegdheid tot handhaving wordt verleend, werd conform de traditionele benadering gesteld dat dit een discretionaire bevoegdheid met beleidsvrijheid betreft in plaats van een verplichting. Vanaf begin jaren ’90 begon de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) zich expliciet uit te spreken over
het belang van handhavingF.R. Vermeer, ‘ De beginselplicht tot handhaving en de ruimte om te gedogen’, JB Plus nr. 2 7 juni 2001, p. 78.. Op 2 februari 1998 overwoog de Afdeling zelfs dat B&W niet slechts bevoegd zijn te handhaven, maar behoudens bijzondere omstandigheden, hiertoe tevens gehouden zijn. Zie ABRvS 2-2-1998, AB 1998, 181. Deze ‘beginselplicht tot handhaving’ kwam echter pas in de eindfase van het bestaan van art. 250bis Sr tevoorschijn, toen de rechter al soepeler werd in verband met de voorhanden zijnde legalisering van exploitatie van prostitutie. Om die reden heeft het toenmalig geldende gedoogbeleid weinig te duchten gehad van de nieuwe beginselplicht tot handhavingF.R. Vermeer, Gedogen door bestuursor- ganen, Deventer: Kluwer 2010, p. 69.
.
Het verbaast niet dat het bordeelverbod een dode letter werd. Waar het bordeelverbod vrouwen wilde beschermen, zorgde het wijdverbreide gedoogbeleid ervoor dat de prostituee in het verborgene verdween in een hoek van illegaliteit, uitbuiting, criminaliteit en een positie van rechteloosheidW.E. Doolaard, 'Gemeente en prostitutie', Gst. 1985, p. 291.. De afschaffing van het bordeelverbod moest hier verandering in gaan brengen.
De gemeentelijke rol met betrekking tot prostitutie tijdens art. 151a Gemw (2000 – heden)
In 2000 werd het verbod op exploitatie van prostitutie opgeheven en exploitatie van onvrijwillige prostitutie zou strenger worden bestraftWet van 28 oktober 1999, Stb. 1999, 464.. De Wet afschaffing bordeelverbod maakte een einde aan het bestaan van art. 250bis Sr en art. 151a Gemw deed zijn intrede. Eén van de veronderstellingen van de nieuwe wetgeving was dat met een scheiding tussen strafwaardige en niet-strafwaardige vormen van exploitatie van prostitutie de prostitutiebranche kon worden gesaneerd, ontdaan van criminele randverschijnselen en de aanpak van uitbuiting zou worden verbeterdA.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2007, p. 41-42..
“Gemeenten werden aldus gedwongen om in zekere mate prostitutie toe te staan op hun grondgebied”
Art. 151a Gemw vormt de voornaamste wettelijke basis van het nieuwe tijdperk. In het eerste lid wordt bepaald dat de gemeenteraad een prostitutieverordening kan vaststellen met voorschriften omtrent het bedrijfs- matig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling. Dit artikel betekende voor gemeenten aldus dat effectieve regulering mogelijk werd. Niet gezegd kan worden dat aan de wettelijke inbedding geen gebreken kleven. In de praktijk zorgden de ver- schillen tussen gemeenten in hun beleid met betrekking tot prostitutie voor waterbedeffecten. Zo verplaatsten ondernemers die werden geconfronteerd met (te) strenge regulering zich naar gemeenten met minder strenge regulering. Ook gemeenten waar de handhaving minder intensief was, vormden een populaire bestemming voor verhuizende ondernemers. Verplaatsingen vonden echter niet alleen plaats naar andere gemeenten, maar ook naar minder zichtbare delen van de sectorA.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2007, p. 83.. Aangezien straat- en raamprostitutie de meest zichtbare en overlastgevende vormen van prostitutie zijn, verbaast het niet dat deze verschijningsvormen van prostitutie streng werden gereguleerd. Exploitanten en prostituees werden aldus geconfronteerd met strengere regels en handhaving, vergeleken met het gedoogbeleid. Dit maakte een switch naar een minder zichtbaar deel van de branche aantrekkelijk. Het betreft bijvoorbeeld dat deel van de branche dat juist vanwege grondrechten minder grijpbaar is, namelijk de thuisprostitutie.

Art. 10 Gw en art. 8 EVRM
Juist de thuisprostitutie was een geschikte toevlucht voor prostituees en exploitanten, omdat hier de mogelijkheden tot regulering en handhaving (in verband met het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) het meest beperkt zijnA.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2007, p. 83.. Met enkel art. 151a Gemw is niet in een formeelwettelijk verankerde beperking van dit grondrecht voorzien.
Dit wil niet zeggen dat prostituees en exploitanten vrij spel hebben achter de voordeur. Wanneer er sprake is van een seksbedrijf dat conform gemeentelijke regulering vergund had moeten zijn, is het mogelijk dat tot handhaving wordt overgegaan. Met name wanneer het woongedeelte van een huis ruimtelijk te scheiden is van het werkgedeelte bestaan hiertoe mogelijkheden. Het probleem is echter dat de mogelijkheden om erachter te komen of sprake is van een seksbedrijf beperkt zijn. Wanneer er sprake is van een seksbedrijf of slechts een hobbymatige variant van prostitutie
is niet op voorhand te zeggen. Indien het woon- en werkgedeelte echter niet ruimtelijk te scheiden zijn, dan zijn de mogelijkheden tot handhaving van gemeenten zeer beperkt. Al met al kan worden geconstateerd dat de grondwettelijke bescherming die prostituees toekomt ook tegen hen kan werken. Zonder mogelijkheden tot toezicht en handhaving kan door bestuursorganen niet op de werkomstandigheden worden toegezien.

Art. 19 lid 3 Gw
Ook art. 19 lid 3 Gw (het recht op vrije arbeidskeuze) stond ter discussie. Zo was het voor gemeenten relatief makkelijk om prostitutiebedrijven geheel van het grondgebied te weren onder het bordeelverbod. Het is goed voorstelbaar dat niet elke gemeente behoefte had aan een prostitutieverordening, omdat simpelweg niet elke gemeente last had van het bordeelverbod. De invoering van art. 151a Gemw betekende dat het prostitutieberoep behoorde te worden erkend en een gemeentelijk bordeelverbod ongeoorloofd werd geacht. Dit zou spanning met het recht op vrije arbeidskeuze opleverenKamerstukken I 1998-1999, 25437, nr. 189b, p. 1, 2 en 11.. Sommige gemeenten die niet op prostitutiebedrijven zaten te wachten voerden daarom wel een prostitutieverordening in, maar maakten via bestemmingsplannen vervolgens de vestiging van seksbedrijven onmogelijk. De rechter achtte dit ongeoorloofd omdat “de wetgever te kennen heeft gegeven dat de bescherming van de zeden een verbod, zoals dat voorheen in het Sr was opgenomen, niet meer rechtvaardigt”. ABRvS 22-05-2002, AB 2002, 367 r.o. 2.6.5.
Gemeenten werden aldus gedwongen om in zekere mate prostitutie op hun grondgebied toe te staan. Wel kon er de keuze worden gemaakt om bijvoorbeeld enkel straatprostitutie en raamprostitutie te weren, vanwege de uitstraling op de omgevingM.D. van Dijk, 'Groen licht voor het
Rode Licht: gemeente, prostitutie en de gevolgen van de opheffing van het algemeen bordeelverbod', Gst. 2002, 6302, p. 255.
. Ook deze ontwikkeling werkte verplaatsingen naar de onzichtbare prostitutiesectoren in de hand.
De waterbedeffecten en de forse toestroom naar thuisprostitutie en escortbedrijven leidden ertoe dat er een behoefte vanuit gemeen-
ten ontstond naar landelijk geldende kaders. Deze kaders zullen worden gevormd door de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (Wrp).

De gemeentelijke rol met betrekking tot prostitutie onder de Wrp (toekomstig)

Toen het bordeelverbod werd afgeschaft, werd de tijd nog niet rijp geacht voor afzonderlijke prostitutieregelgeving. Uit de evaluaties bleek dat nadere regulering noodzakelijk was. Bovendien bleek behoefte te bestaan aan wettelijke regulering in verband met de verschuiving van problemen naar de escortbranche en thuisprostitutieKamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 2 (MvT)..De Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (Wrp) is het resultaat en zal het bestaan van art. 151a Gemw beëindigen.
De Wrp bewerkstelligt een verplicht en uniform vergunningenstelsel om een seksbedrijf te kunnen uitoefenen (art. 9 Wrp).Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 2 (MvT). Onder de verplicht voorgeschreven vergunningvoorwaarden bevindt zich een aantal eisen, die tot doel hebben de bedrijvigheid van een exploitant zoveel mogelijk aan een vaste locatie te koppelen (art. 12 jo. 16 Wrp). Dit vergemakkelijkt toezicht en handhaving. Ook moeten aan een vergunning voorschriften worden verbonden over onder andere de te nemen maatregelen ter bescherming van de gezondheid, veiligheid en het zelfbeschikkingsrecht van prostituees (art. 24 Wrp).Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 19 (MvT).
De landelijke vergunningplicht geldt voor het bedrijfsmatig geven van gele- genheid tot prostitutie of het verrichten van seksuele handelingen voor een ander tegen betaling. De vergunningsplicht geldt daarnaast voor het bedrijfsmatig tegen betaling aanbieden van vertoningen van erotisch-por- nografische aard in een seksinrichting. Parenclubs, massagesalons en zelfs webcamseksbedrijven kunnen hiermee vergunningplichtig worden.Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 3 (MvT). Er kunnen dan ook geen verplaatsingen naar buurgemeenten plaatsvinden om aan de vergunningplicht te ontkomen.Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 21 (MvT). Vervolgens stelt de regering dat er bewust voor is gekozen om de vergunningplicht niet te binden aan een inrichting, maar aan de activiteit ‘het uitoefenen van een seksbedrijf’. De verwachting is dat het hiermee voor zowel gemeenten als politie makkelijker wordt om bestuursrechtelijk en strafrechtelijk op te treden wanneer zonder vergunning een prostitutiebedrijf wordt uitgeoefend. Na invoering van de Wrp wordt optreden uniformer en tevens van toepassing op niet-locatiegebonden prostitutie, namelijk op escortbedrijvenKamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 15 (MvT).. Door de invoering van een landelijke register van escortbedrijven kunnen ook buiten een gemeente gelegen escortbedrijven door lokale toezichthouders worden gecontroleerd op vergunningenKamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 29 (MvT)..

Thuisprostitutie
Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat er in beginsel geen sprake is van een prostitutiebedrijf als een prostituee individueel op haar thuisadres werkzaam is. Een ‘zakelijke uitstraling’ roept daarentegen een vergun- ningplicht in het leven, hetgeen onderwerp is voor regeling bij gemeen- telijke verordening. Thuisprostitutie kan alleen worden verboden middels het bestemmingsplan, wanneer het om bedrijfsmatige prostitutie gaat en er sprake is van strijd met de bestemming. Gemeenten mogen echter niet op voorhand iedere vorm van thuiswerk verbieden en als strijdig gebruik bestempelenKamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 16 (MvT)..
Ook wordt er een nieuwe bevoegdheid tot het binnentreden van woningen geïntroduceerd (art. 28 Wrp). Deze bevoegdheid kon aanvankelijk alleen worden uitgeoefend indien er in de woning prostitutie plaatsvindt, dan wel indien er naar redelijk vermoeden prostitutie plaats zou vindenKamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 28 (MvT).. Volgens de regering was het van belang dat met toezicht belaste ambtenaren konden controleren of er zonder vergunning een prostitutiebedrijf werd uitgeoefend. De regering wees op art. 8 EVRM en art. 10 Gw en verdedigde dat er sprake was van een legitieme beperking van het in het geding zijnde grond- en mensenrecht. Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 37 (MvT).De ruime bevoegdheid is echter bij het gewijzigde wetsvoorstel beperkt. Er bestaat al een bevoegdheid tot binnentreden wanneer een thuisprostitutiebedrijf over een vergunning beschikt. Voor het uitoefenen van een seksbedrijf zonder vergunning bestaat op grond van art. 20 WED een grondslag, namelijk in het kader van opsporing wanneer dit redelijkerwijs voor de vervulling van deze taak nodig is. Om die reden is binnentre- den zonder toestemming van de bewoner op grond van art. 28 Wrp alleen nog toegestaan wanneer (redelijkerwijs kan worden vermoed dat) er prostitutie wordt bedreven door personen onder de 21 jaar. Prostitutie door 21-minners of zonder vereiste vergunning is een strafbaar feit. Zie Kamerstukken II, 2013/14, 33 885, nr. 4, p. 5.
Dit werd in overeenstemming geacht met het noodzakelijkheidscriterium en als middel om de nieuwe leeftijdsnorm te effectuerenKamerstukken II 2013/14, 33 885, nr. 3, p. 3 (MvT)..

Nuloptie
Voorts regelt de Wrp de optionele nuloptie in relatie tot regulering van prostitutiebedrijven. Art. 23 Wrp biedt de grondslag voor de gemeentelijke bevoegdheid om prostitutiebedrijven te werenKamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 21 (MvT).. Het geheel weren
van legale vormen van prostitutie werd ten tijde van de afschaffing van het bordeelverbod discutabel bevonden, nu hiermee een ‘territoriaal gedifferentieerd economisch overtredingenstrafrecht’ zou ontstaan. Ernstige misstanden in de seksbranche bleven echter bestaan. Een ‘robuust’ prostitutiebeleid met een nuloptie is verenigbaar met wering in het belang van de openbare orde, de woon- of leefomgeving of de veiligheid en de gezond- heid van prostituees of klanten. Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 22 (MvT).De regering stelt inzake art. 19 lid 3 Gw dat enkel de beroepsuitoefening in het geding is, nu de voorschriften zien op een maatschappelijk verantwoorde beroepsuitoefening. Mocht de rechter anders oordelen, dan voldoet art. 23 Wrp volgens de regering echter als formeelwettelijke grondslag.Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 23 (MvT).
Concluderend kan worden gesteld dat met het landelijke vergunningstelsel een vergunningplicht voor seksbedrijven wordt ingevoerd, hetgeen voor gemeenten als consequentie heeft dat wat voorheen lokaal kon worden afgestemd nu binnen de kaders van de Wrp moet passen. Inzake thuisprostitutie wordt duidelijk dat gemeenten dit niet op voorhand kunnen verbieden en tevens niet alle soorten thuisprostitutie vergunningplichtig is. Gemeenten kunnen echter wel kiezen voor de nuloptie, inzake prostitutiebedrijven.

Analyse
In dit artikel zijn drie verschillende tijdperken onderscheiden, waarin de rol van gemeenten met betrekking tot prostitutie per periode verschilde. Onder het bordeelverbod (art. 250bis Sr) was het gemeenten verboden om ‘prostitutie te bevorderen’, waardoor selectief gedogen de enige manier was om prostitutie te sturen. Bij regulering moest wel worden gewaakt voor inbreu- ken op grondrechten, zoals art. 10 Gw. Immers ontbrak een formeelwettelijke grondslag ter beperking hiervan, terwijl deze wenselijk was om ook thuisprostitutie te kunnen reguleren. In het geval van art. 19 lid 3 Gw moest kunnen worden gesproken van ‘begrenzingen’ van de vrije arbeidskeuze ter waarborging van een maatschappelijk verantwoorde beroepsuitoefening om de rechterlijke toets te kunnen doorstaan.
De opheffing van het bordeelverbod en de invoering van art. 151a Gemw in 2000 luidde een nieuw tijdperk in en maakte het voor gemeenten mogelijk om exploitatie van prostitutie toe te staan, hetgeen een effectief prostitutiebeleid mogelijk maakte. Omdat exploitanten en prostituees met stren- gere regels en handhaving werden geconfronteerd dan onder het bordeel- verbod, ontstond er een toestroom naar de minder gereguleerde sectoren, namelijk de escortbranche en de thuisprostitutie. Ook ontstonden er water- bedeffecten door de verschillende regimes per gemeente. Ten slotte bleven dezelfde grondwettelijke spanningen als onder het bordeelverbod.
Het derde tijdperk vangt aan met de inwerkingtreding van de Wrp. Het escortvraagstuk en de nuloptie zijn hierin beide geregeld, maar een for- meelwettelijke grondslag voor beperking van art. 10 Gw is uitgebleven. Ook kan mijn inziens niet worden gesteld dat er geen waterbedeffecten meer zullen optreden. De landelijk geldende vergunningplicht betekent niet dat er op het gebied van handhaving geen verschillen blijven bestaan. Ook de minister erkent dit: “Met betrekking tot handhaving kan uiteraard verschil bestaan in intensiteit. (...) Ik heb geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat gemeenten geen uitvoering aan de wet zullen geven”.Kamerstukken I 2011/12, 32 211, nr. C, p. 24. Daarover verschil ik dan van mening met de minister. Immers is uit de evaluatie van de afschaffing van het bordeelverbod gebleken, dat juist handhaving op veel plaatsen intensivering behoeft. In Groningen was het zelfs niet de regulering, maar verschillen op het gebied van handhaving die zorgden voor een concentratie van clubs en privéhuizen in de Ommelanden. A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2007, p. 59.De meest realistische blik op het fenomeen is dat de branche altijd de mazen in de handhavingspraktijk zal vinden en hier gebruik van zal maken. Door het eigen beleid strenger te maken wordt wellicht geen beëindiging van misstanden bereikt, maar eerder verplaatsing naar de volgende gemeente. Het tegen- gaan van verplaatsingen en het bereiken van een daadwerkelijke uniformering kan dan ook niet enkel door uniforme regulering geschieden. Overigens wil ik daarmee niet zeggen dat ik de regulering volledig acht. Niet alleen de intensiteit van handhaving doet ertoe, tevens het instrumentarium. Het oorspronkelijke wetsvoorstel voorzag in een meer uitgebreide bevoegdheid
tot binnentreden van woningen, namelijk wanneer er naar redelijk vermoeden prostitutie plaats zou vinden. Deze bevoegdheid is later beperkt tot het vermoeden van prostitutie door 21-minners. De ondoorzichtigheid van de thuisprostitutie hangt voornamelijk samen met het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dus had het mij effectiever geleken als een formeelwettelijke basis voorzag in een geoorloofde beperking van dit grond- recht. Want ondanks dat enkel prostitutie door 21-minners en prostitutie zonder vereiste vergunning strafbaar is, kan niet worden gezegd dat binnen- treden in andere gevallen niet wenselijk is. Een gemeente zal al over een dik dossier dienen te beschikken met signalen van vergunningplichtige prostitutie op het moment dat tot binnentreden kan worden overgegaan. Aangezien de prostitutiebranche er alles aan zal doen om in het niet-gereguleerde deel van de branche te blijven, is ook te verwachten dat van deze onzichtbare hoek gebruik zal worden gemaakt.
De toegenomen regulering zorgde er na afschaffing van het bordeelverbod in 2000 voor dat prostituees en exploitanten de nieuwe rechtstoestand als strenger ervoeren dan voorheen. Bovendien viel het de branche op
hoe scheef de verhouding was op het gebied van regulering en handhaving tussen de vergunde en niet-vergunde branche. Laatstgenoemde branche omvat met name de escortbranche en het thuiswerk. Met dit wetsvoorstel wordt dit probleem enkel aangepakt voor de escortbranche. Ik beschouw de beperkte bevoegdheid tot binnentreden in woningen dan ook als een misser, omdat de aanpak van de ondoorzichtigheid van thuisprostitutie niet door de Wrp wordt bestreken. Niets wijst erop dat de Wrp een toestroom naar de privéhuizen tegenhoudt. Daarbij komt dat prostitutiebedrijven
met een meer omvattende regulering worden geconfronteerd dan andere seksbedrijven. Ook de Raad van State was hierover kritisch en stelde dat voor een uniform beleid zoveel mogelijk dezelfde wettelijke eisen moeten gelden. Ik stem in met de conclusie van de Raad dat het risico op verplaatsingen overeind blijft. Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 4, p. 11.
Ik concludeer dat niet te verwachten is dat de voordelen van de beoogde uniformiteit zullen worden bereikt, nu het mogelijk en waarschijnlijk lucra- tief blijft om gemeenten met een streng handhavingsbeleid te ontwij-
ken. De voordelen van verplaatsing worden niet weggenomen. Dit geldt
voor verplaatsing naar privéhuizen, naar gemeenten waar beperkte hand- having plaatsvindt en voor verplaatsing naar parenclubs, darkrooms, seks- sauna’s, etc. Deze laatste categorie betreft in de regel inrichtingen waar seksuele handelingen onbetaald worden verricht, maar een wet met de titel ‘Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche’ had deze categorie in mijn ogen zeker kunnen betreffen.
Men spreekt over prostitutie als het oudste beroep, waarmee wordt gedoeld op het feit dat prostitutie wellicht altijd blijft bestaan. De afgelo- pen decennia lieten zien dat de verschijningsvormen van het beroep zich aanpassen aan het geldende wettelijke regime. Nu, vóór inwerkingtreding van de Wrp, is dat een geschikt moment om ‘het oudste beroep onder de nieuwste regels’ te bespreken. Na inwerkingtreding is wellicht ‘het oudste beroep in het nieuwste jasje’ een bespreking waardig.