De evolutie van kwaliteitsborging naar studierendement

Pepijn Eymaal
P. Eymaal is masterstudent Burgerlijk Recht en Ondernemingsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

In juni 2014 deed het College van Beroep voor het Hoger Onderwijs (hierna: CBHO) uitspraak in een zaak die door een student Politicologie aan de Radboud Universiteit aanhangig was gemaakt. De geldigheidsduur van zijn tentamenresultaten was vervallen. De inzet van zijn beroep was dat de zogenaamde b-in-5-regeling niet rechtsgeldig was, waardoor zijn tentamenresultaten toch geldig zouden zijn. De student verloor het beroep.

Sinds september 2011 kent de Faculteit der Rechtsgeleerdheid de zogenaamde ‘Studiesuccesregeling’. Ze is met name ingevoerd om het studierendement te verbeteren. De regeling beoogt dat doel te behalen door de geldigheidsduur van tentamens in de bachelorfase te beperken tot vier jaar (vanaf cohort 2011) en in de masterfase tot twee jaar (vanaf cohort 2012), gecombineerd met intensievere studiebegeleiding. De gedachte is dat studenten hun diploma willen behalen binnen de vervaltermijn, omdat zij anders tentamens opnieuw zouden moeten maken.

Kan de geldigheidsduur van tentamens inderdaad op grond van rendementsdoeleinden worden beperkt?

Wettelijk kader
De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) geeft de mogelijkheid om waar nodig de geldigheidsduur van met goed gevolg afgelegde tentamens te beperken, behoudens de bevoegdheid van de examencommissie om die duur te verlengen (artikel 7.13 lid 2 sub k WHW). Een beperking van de geldigheidsduur dient te worden vastgelegd in de onderwijs- en examenregeling (hierna: OER). Op de vaststelling van de OER heeft een facultair medezeggenschapsgremium instemmingsrecht (voor openbare universiteiten zonder gesplitste medezeggenschap is dat bijvoorbeeld de faculteitsraad, zie artikel 9.38 sub b WHW).

Past een rendementsbevorderende regeling – of het nu b-in-5, b-in-4, m-in-2 of ‘Studiesuccesregeling’ heet – wel binnen het wettelijk kader? In eerste instantie zou ik menen van niet. De wetgever had bij de invoering voor ogen dat in uitzonderingsgevallen aanleiding kan zijn voor beperking van geldigheidsduur. Meer woorden maakt de Memorie van Toelichting er niet aan vuil. Waar het om gaat, is dat voorkomen dient te worden dat een student afstudeert op basis van verouderde kennis. In zaak 2013/085 verwoordde het CBHO het fraai:

“(…)
In de OER 2012-2013 is een geldigheidsduur voor tentamens opgenomen van vier jaar. Het CBE[uitschrijven, JM] heeft toegelicht dat die beperking noodzakelijk is om te waarborgen dat de opgedane kennis en kunde voldoende actueel is bij het afronden van de opleiding en dat het onderwijs op het gebied van de tandheelkunde vanwege technische ontwikkelingen geregeld aan veranderingen onderhevig is. Gelet op het voorgaande dient de beperking een redelijk doel.
(…)”

In een latere zaak van eveneens een student Tandheelkunde werd zelfs overwogen dat het CBE terecht tot oordeel was gekomen dat de kennis en kunde van de student zodanig is verouderd, dat verlenging van de geldigheid van behaalde practica betreffende patiëntenzorg niet verantwoord is.

Steeds meer en vaker treffen onderwijsinstellingen maatregelen teneinde het studierendement te bevorderen, van bindende studieadviezen tot geldigheidsduurbeperkingen. De b-in-5-regeling, waar de student Politicologie tegenaan liep, is daarvan een duidelijk voorbeeld. Rendementsbevordering is ook het hoofddoel geweest van invoering van de ‘Studiesuccesregeling’ aan onze faculteit, zoals gezegd. De actualiteit van de opgedane kennis en kunde en daarmee de inhoudelijke waarde van het diploma speelt geen rol meer; het enkele doel van de regeling is het verkorten van de doorlooptijd van de studie. Dat lijkt, het voorafgaande in ogenschouw genomen, buiten de bedoeling van de wetgever te liggen. Zeker wanneer een algemene regel stelt dat na een bepaald tijdsverloop de behaalde tentamens niet langer geldig zijn, kan niet meer van een uitzonderingssituatie worden gesproken.

De gang naar de hogeronderwijsrechter
De examencommissie kan al dan niet op verzoek van een student besluiten tot verlenging van de geldigheidsduur van de behaalde tentamens (artikel 7.13 lid 2 sub k, slot). Tegen een afwijzende beslissing kan een student beroep instellen bij het CBE (zie artikel 7.61 lid 1 sub f WHW). Iedere hogeronderwijsinstelling heeft een eigen CBE (artikel 7.60 lid 1 WHW). Tegen de uitspraak van het CBE staat beroep open bij het CBHO (artikel 7.66 lid 1 WHW); in eerste en enige aanleg bij een rechter.

Het beroep van de student Politicologie is door het CBE van de Radboud Universiteit ongegrond verklaard, waarna hij zich tot het CBHO wendde. Bij het CBHO voerde hij aan dat de b-in-5-regeling niet rechtsgeldig zou zijn. Dat argument ving echter bot bij het CBHO.

En dan volgt de evolutie!
Wat overwoog het CBHO?

“(…) Zoals het College reeds heeft overwogen in de uitspraak van 20 november 2013 in zaak nr. 2013/114 (www.cbho.nl) zijn argumenten als marginale studievoortgang en onvoldoende studieperspectief acceptabel als geldigheidsduur beperkende [sic; PE] maatregelen. De tekst van artikel 7.13, tweede lid, aanhef en onder k, van de WHW sluit zodanige uitleg ook niet uit. Dat in de memorie van toelichting iets anders staat, leidt, gelet op de ontwikkelingen in het onderwijs in de afgelopen jaren, niet tot een ander oordeel. Dat mr. P.C. Kwikkers een andere mening is toegedaan dan de minister in de brief van 12 maart 2014, zoals blijkt uit een door appellant overgelegd artikel, biedt evenmin grond voor een ander oordeel. (…)”

Het CBHO legt hier de bedoeling van de wetgever naast zich neer “gelet op de ontwikkeling in het onderwijs de afgelopen jaren”. Natuurlijk dient de rechter niet blind op de bedoeling van de wetgever te varen en uiteraard kan hij maatschappelijke ontwikkelingen in zijn oordeel betrekken. In dit geval gaat het CBHO wel erg ver door de bedoeling van de wetgever volledig los te laten, wat mij aangaat zelfs zijn rechtsprekende taak ver te buiten. Zeker het accepteren van marginale studievoortgang en onvoldoende studieperspectief als redenen voor geldigheidsduurbeperking past naar mijn idee niet binnen het systeem van de wet; daarvoor bestaat bijvoorbeeld het middel van een bindend studieadvies.

Wat stond in de brief van minister Bussemaker de dato 12 maart 2014? Ze schreef:

“(…)
Deze bepaling in de WHW was aanvankelijk bedoeld om ervoor te zorgen dat studenten afstuderen met kennis die bij de tijd is en niet is verouderd. Dat betekent dat een instelling om redenen van (vak-) inhoudelijke aard kan besluiten een bepaalde geldigheidstermijn aan tentamens te verbinden. Ik zie dit als de meest geëigende reden voor het beperken van de geldigheidsduur van tentamens.

Sinds enige tijd wordt de mogelijkheid om de geldigheidstermijn van met goed gevolg afgelegde tentamens te beperken ook in bredere zin gebruikt in het kader van onderwijskundige doelstellingen, bijvoorbeeld als maatregel om studiebevordering vorm te geven. Studenten worden door de dreiging van het vervallen van tentamens gestimuleerd om meer op tijd en in tempo te studeren, wetende dat zij op enig moment het tentamen opnieuw moeten afleggen, waartoe de instelling hen wel in de gelegenheid moet stellen (…).”

Het riep een reactie op van mr. P.C. Kwikkers , die stelde dat de minister de Tweede Kamer verkeerd voorlichtte. Hij was fel in zijn bewoordingen:

“De minister moest de rechtshistorie eens nalezen voordat ze de Kamer onvolledig of onjuist informeert”, reageert jurist Peter Kwikkers, kenner van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). “Daarin staat dat een instelling in het onderwijs- en examenreglement kan vastleggen dat een tentamen beperkt geldig is. De medezeggenschapsraad moet dan niet zitten slapen”, zegt Kwikkers. “Het uitgangspunt van de wet is namelijk dat tentamens in principe onbeperkt geldig zijn. Alleen waar nodig, mogen cijfers na verloop van tijd vervallen.”

(…)

Hoe dan ook mag je er geen trage studenten mee opjutten, meent Kwikkers: “Het gaat om een uitzonderingsbepaling waar een gedegen motivering voor moet worden gegeven. Op grond van tekst, strekking en rechtshistorie kunnen rendementsoverwegingen nooit een noodzaak vormen om studiepunten te laten vervallen. Die noodzaak is er alleen als de getentamineerde kennis totaal achterhaald is.”

De rechter zou volgens Kwikkers wel raad weten met faculteiten die al behaalde punten weer afpakken, maar tot rechtszaken zou het wat hem betreft niet eens moeten komen. “Dit is geen manier van besturen.”

Het ongelijk van Kwikkers is overduidelijk gebleken. Niettemin heeft de reactie van Kwikkers[elke keer die naam. Voorstel: een keer zijn gebruiken, JM] Kamervragen uitgelokt. De heer Van Dijk (SP) vroeg de minister of zij naar aanleiding van de reactie van Kwikkers bereid was haar brief te rectificeren. Ze antwoordde:

“(…) Onderwijskundige inzichten kunnen in de loop der jaren echter evolueren. In mijn eerder genoemde brief heb ik gewezen op een door mij gesignaleerde ontwikkeling waaruit blijkt dat de mogelijkheid van artikel 7.13, tweede lid, aanhef en onder k, van de WHW ook wordt gebruikt als maatregel om studiebevordering vorm te geven. De wet biedt ruimte voor een dergelijke didactische toepassing van de wettelijke bepaling. Van een vergissing is dan ook geen sprake en daarom zie ik geen aanleiding voor een rectificatie.”

Kortom, de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever wordt in dezen losgelaten. Het CBHO overweegt nog dat de tekst van artikel 7.13 lid 2 sub k WHW die geëvolueerde uitleg niet uitsluit. Duidelijk laat het CBHO een zuiver taalkundige interpretatie hier prevaleren boven een wetshistorische benadering. Is er sprake van voldoende legaliteit als de bedoeling van de wetgever geen rol meer speelt en een taalkundige uitleg aan deze bepaling een ruimere betekenis geeft dan bij de invoering ervan was bedoeld? Ik meen van niet en zei eerder al dat dit de rechtsprekende taak te buiten gaat.

We keren terug naar de zaak. Het CBHO vervolgt zijn overweging:

“(…)
Anders dan appellant betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat een termijn van vijf jaar in dit geval onredelijk moet worden geacht. Het CBE heeft ter zitting toegelicht dat bij de bacheloropleiding Politicologie ongeveer tien procent van een cursus per studiejaar verandert. Dit kan de literatuur betreffen, hedendaagse ontwikkelingen die van invloed zijn op de te behandelen leerstof en veranderde inzichten op onderwerpen uit het verleden of over kennisoverdracht en -verwerving. Daarnaast worden de cursussen naar aanleiding van visitaties, die ongeveer eens per vijf jaar plaatsvinden, opnieuw vorm gegeven. Dit houdt in dat de cursussen in vijf jaar tijd voor een aanzienlijk deel veranderen. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de beperking van de geldigheidsduur van de behaalde studieresultaten een redelijk doel dient, dat dit doel voorts overeenstemt met het bepaalde in artikel 7.13, tweede lid, aanhef en onder k, van de WHW en er derhalve geen aanleiding is de in artikel 6.2 van de OER neergelegde bachelor-in-5-jaar regeling buiten toepassing te laten.
(…)”

Het CBHO lijkt hier dan toch ¬- in zeer geringe mate - aansluiting te zoeken bij de actualiteit van de opgedane kennis en kunde, ondanks zijn voorgaande overweging dat op basis van gebrekkige studievoortgang de beperking in het leven mag worden geroepen. Maar laten we wel wezen: de enkele stelling dat een cursus per jaar 10% verandert, waarbij het ook om literatuur kan gaan, brengt nog niet mee dat de geldigheidsduur enkel daarom moet worden beperkt. Een student krijgt als het goed is ook vaardigheden aangeleerd, waardoor hij het geleerde kan toepassen bij hedendaagse ontwikkelingen. Om een vergelijking te trekken: het is toch ook niet zo dat een student Rechtsgeleerdheid na vier jaar opeens niet meer weet hoe hij een onlangs gewezen arrest moet bestuderen en toepassen? Dat het nieuwe arrest toevallig niet in de cursus zat verweven is wat mij betreft volkomen onvoldoende om geldigheidsduurbeperking aan te nemen. Ook naderhand ontstane regelgeving moet een student zelfstandig kunnen vinden, raadplegen en toepassen. Hoe moet het anders verder na het behalen van een bachelor- of masterbul?

De b-in-5-regeling bij Politicologie is eveneens ingevoerd vanuit rendementsdoeleinden. Het is op zijn zachtst gezegd merkwaardig dat het CBE dan nu opeens een 10%-verandering per jaar aanvoert als argument, terwijl de inhoud van de cursus bij de invoering van de b-in-5 geen rol speelde.
Het CBHO besluit zijn lange hoofdoverweging als volgt:

“(…)
Voorts kan in het bepaalde in artikel 7.13, tweede lid, aanhef en onder k, van de WHW geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de bachelorin-5-jaar regeling buiten toepassing dient te worden gelaten, omdat dit als algemene regel is opgesteld.
Het betoog faalt.”

Met dit slot van de hoofdoverweging wordt wederom onderstreept dat de bedoeling van de wetgever volledig wordt losgelaten: de door hem bedoelde uitzondering is in de praktijk regel geworden. Zo maakt het CBHO de cirkel weer rond. Of is er toch nog een open einde? In een latere zaak stelde het CBHO dat een nieuw onderwijsprogramma:

“(…) gelet op de noodzakelijkheid om de kwaliteit van de opleiding te waarborgen en gelet op de validiteit van het diploma, niet onredelijk is en dat een beperking van de geldigheidsduur van onderwijseenheden onder die omstandigheden is gerechtvaardigd.”

Daar raakt het CBHO wat mij betreft de kern van de kwestie: om de genoemde redenen kan een beperking van geldigheidsduur wel in het leven worden geroepen, maar op basis van enkel een rendementsdoel kan dat wat mij betreft niet. Ook onvoldoende studieperspectief of marginale studievoortgang kunnen niet de basis vormen voor beperking van geldigheidsduur. Wel kan, mits dat objectief aantoonbaar is, de geldigheidsduur worden beperkt omdat de opgedane kennis niet langer actueel is of niet langer conform huidige inzichten en stand van wetenschap is. De bedoeling van de mogelijkheid om de geldigheidsduur te beperken, moet enkel dat aspect bevatten en op die wijze de kwaliteit en validiteit van de opleiding en het daaraan verbonden bachelor- of masterexamen waarborgen. Dat de gevolgen van het niet verlengen van de geldigheidsduur van de behaalde tentamens en onderwijselementen groot zijn voor een student, maakt niet dat de weigering tot verlenging niet evenredig is met de daarmee te dienen doelen. Voor weging van de persoonlijke omstandigheden bij een beslissing tot verlenging kan dus naar mijn mening eigenlijk geen ruimte zijn, ook niet als de gevolgen voor een student groot zijn.

Het past ook niet goed in het systeem van de wet: om rendementen te bevorderen kan de opleiding een bindend studieadvies geven (artikel 7.8b lid 3 WHW). Het bindend studieadvies - of juridisch correcter: het advies met afwijzing - kan echter slechts de propedeutische fase betreffen, waarbij alvorens tot afwijzing over te gaan de persoonlijke omstandigheden van een student worden meegewogen, zoals ziekte of zwangerschap. De gedachte achter het bindend advies is eenzelfde als achter de beperking van geldigheidsduur: het is een stok achter de deur om binnen bepaalde tijd voldoende studiepunten te halen. Inmiddels is onder andere aan de Universiteit van Leiden een experiment gestart met uitbreiding van het bindend advies naar het tweede en derde studiejaar. Tevens kan worden geëxperimenteerd met een korte, algemeen geldende geldigheidsduurbeperking. Nu het in dezen om een experiment gaat, is eens te meer duidelijk dat de WHW op dit moment geen basis biedt voor geldigheidsduurbeperking op grond van rendementsbevordering. Derhalve geeft een systematische uitleg van de WHW ook een andere uitkomst dan de taalkundige interpretatie van het CBHO.

Studiepunten kunnen niet vervallen
Enfin, de door de student Politicologie in kwestie gemaakte tentamens zijn dus niet langer geldig. Dat betekent echter niet dat zijn studiepunten zijn komen te vervallen! Ten onrechte wordt weleens gesproken van het afpakken van studiepunten. De gemaakte tentamens kunnen echter niet meer gelden binnen het bachelor- of masterexamen, waardoor een student de tentamens opnieuw moet maken of kan pogen een vrijstelling te krijgen binnen een andere opleiding, al dan niet aan een andere onderwijsinstelling. De student heeft recht op een verklaring waarin staat welke tentamens hij met goed gevolg heeft afgelegd, mits dat minstens twee tentamens van eenzelfde opleiding zijn (artikel 7.11 lid 5 WHW). De WHW biedt in beginsel geen ruimte om deelname aan nieuwe tentamens uit te sluiten, zolang de student collegegeld blijft betalen.

Normatieve beschouwingen
Sluiten kwaliteitsborging en rendement elkaar uit? Neen. Het lijkt er meer op dat ze in elkaars verlengde liggen. De gemiddelde doorlooptijd van de studie kan iets zeggen over de kwaliteit van die studie, maar is slechts één factor van vele. Kwaliteit van een academische opleiding wordt naar mijn mening ook bepaald door de vrijheid om als student zelf tot ontdekking te kunnen komen waar de grenzen van die vrijheid liggen. Bovendien is de ‘Studiesuccesregeling’ erg beperkend in de mogelijkheden van studenten om naast hun studie de nodige nevenactiviteiten te ontwikkelen die bovendien nodig zijn voor profilering op de arbeidsmarkt. En over die arbeidsmarkt gesproken: zitten werkgevers daadwerkelijk te wachten op groentjes van 23 jaar die weliswaar in vijf jaar hebben weten af te studeren, maar nimmer zichzelf hebben kunnen ontplooien of academisch kunnen vormen? Zelfs prof. mr. S.C.J.J. Kortmann waarschuwde in zijn afscheidsrede als rector magnificus voor de ‘plofstudent’ en uitte zich voorstander van de ‘scharrelstudent’! Letterlijk sprak hij:

“Ook studenten hebben met rendementsdenken te maken; dit heet in beleidsjargon ‘studiesucces’. Volgens de overheid en de politiek mogen studenten niet langer dan vier jaar over hun bacheloropleiding doen.”

Zoals we van hem gewend zijn, gaf hij het verblijf in het buitenland tijdens de studietijd aan als ultiem middel voor academische vorming. Het geeft een andere kijk op zaken die wij in Nederland gewoon vinden, wat tot overdenking van vanzelfsprekendheden dwingt. Ik meen dat ook het volgen van een minor of vakkenpakket in een andere discipline dat doel kan bereiken. De onderzoeksvakken die ik bij Bedrijfskunde heb gevolgd en de kennis die ik daarin heb verweven[lijkt mij niet juist, JM], had de rechtenstudie mij niet kunnen bieden. Deelnemen aan een andere vorm van wetenschap of verblijven in het buitenland dient echter wel haalbaar te zijn. Met een b-in-4 en een m-in-2 is die ruimte er vrijwel niet. Het is eeuwig zonde als onze faculteit een diplomafabriek wordt waarin productie centraler komt te staan en academische vorming wordt gelaten voor wat ze is. Inmiddels is ook enigszins erkend dat de m-in-2 te weinig ruimte biedt: de OER biedt sinds 1 september 2014 een grondslag voor verlenging van de m-in-2 wanneer studievertraging is opgelopen door een buitenlandverblijf in het kader van een door de faculteit erkend uitwisselingsprogramma.

Anderzijds blijkt uit het instellen van rendementsmaatregelen als b-in-4 en m-in-2 weinig vertrouwen in de opleiding en haar studenten. Beter dunkt het me om de intrinsieke motivatie van studenten te stimuleren en te vergroten. De rauwelijkse sanctionering met het vervallen van geldigheidsduur van tentamens lijkt eerder symptoombestrijding dan het bevorderen van de kwaliteit van de opleiding. Wat dat betreft sta ik eerder een regeling voor zoals bij de Faculteit der Sociale Wetenschappen is vastgesteld. Een examencommissie kan daar, indien er een onderwijskundige of onderwijsinhoudelijke reden voor is, na verloop van zes jaar een aanvullend of vervangend tentamen afnemen.

Indien de examencommissie geen verlenging van de b-in-4 toekent, krijgt de student nog een laatste kans: hij mag een bijzonder tentamen afleggen over de gehele bachelorstof, met het recht op één herkansing. Haalt de student het tentamen, dan wordt hem direct een bachelordiploma toegekend (artikel 43 lid 5 OER).

Tot slot
Juist het CBHO zou in gevallen waarin rücksichtslos en oneigenlijk uit rendementsoverwegingen een geldigheidsduurbeperkende maatregel ten aanzien van tentamens wordt ingesteld paal en perk moeten stellen. Het CBHO oordeelt echter dat de wettekst zich niet tegen een dergelijke toepassing verzet en heeft ten onrechte redenen als marginale studievoortgang en onvoldoende studieperspectief in het leven geroepen als grondslag voor geldigheidsduurbeperking. Dat getuigt van weinig respect voor de bedoeling van de wetgever en het systeem van de wet, maar dat is slechts de bescheiden mening van een evenzo bescheiden student.