Intrekken Nederlanderschap van terugkerende Jihad-gangers, een gepaste ‘maatregel’ in onze democratische rechtsstaat?

Cinny Buys
C. Buys is premasterstudent rechtsgeleerdheid aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Niet alleen in Frankrijk zit de schrik er goed in na de aanslag op Charlie Hebdo. Ook in de Europese buurlanden worden extra anti-terreurmaatregelen genomen na de gebeurtenissen in Parijs. Het Nederlandse kabinet heeft beloofd om de voorbereiding en behandeling van eerder aangekondigde anti-terreurwetgeving te versnellen. De maatregel die gaat over de intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid is hiervan een belangrijke pijler.

Vorig jaar diende de voormalige minister van Veiligheid en Justitie (hierna:
de minister) het actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme reeds in bij
de Tweede Kamer waarin verschillende plannen werden bekendgemaaktVgl. Kamerstukken II 2013/14, 29 754, nr. 253.. Op dit moment ligt een conceptvoorstelConceptwetsvoorstel, ‘Wijziging van de
Rijkswet op het Nederlanderschap in verband
met het intrekken van het Nederlanderschap
in het belang van de nationale veiligheid’, 18
december 2014. Dit moet niet verward worden
met Kamerstuk 34016, nr. 5 (29 januari 2015).
klaar tot wijziging van de Rijkswet
inzake het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid (hierna: het voorstel). Indien de wetswijziging van de Rijkswet definitief wordt zal de minister voortaan bij besluit over kunnen gaan tot intrekking van de Nederlandse identiteit, nog voordat een trafrechtelijke veroordeling heeft plaatsgevonden, hetgeen nu wel een harde eis is. Na het besluit van de minister volgt ook een besluit tot ongewenstverklaring. Deze link is gelegd om het de zogeheten ‘terugkeerders’ te bemoeilijken om legaal naar Nederland en het overige SchengengebiedSchengenlanden zijn landen die zich
hebben aangesloten bij het Schengenverdrag. Zij hebben gezamenlijke afspraken
gemaakt over het visumbeleid, asielbeleid en
samenwerking tussen politie en justitie. Binnen
het Schengengebied is er geen grenscontrole
voor personen. Er zijn 26 Schengenlanden:
22 lidstaten van de Europese Unie (EU) en 4
landen die niet tot de EU behoren.
terug te keren. Er kunnen echter wel een paar kritische kanttekeningen worden geplaatst bij het wetsvoorstel. Doorstaat de maatregel namelijk wel de toets van de effectiviteit, proportionaliteit en rechtvaardigheid, gelet op de fundamentele waarden die volgen uit onze democratische rechtsstaat?

Bestuurlijke procedure
De minister kan tot intrekking van het Nederlanderschap besluiten indien de betrokken persoon die zich buiten Nederland bevindt zich heeft aangesloten bij een terroristische Jihadistische organisatie. Een lijst met terroristische Jihadistische organisaties moet nog worden opgesteld en kenbaar worden gemaakt in de Staatscourant. Wel is reeds bekend dat het enkel gaat om Jihadistische organisaties en dat andere terreurorganisaties zoals de Liberation Tigers of Tamil hiervan worden uitgezonderd. De gedachtegang achter deze lijst is dat een Nederlander laat blijken dat hij een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid wanneer hij naar Syrië of Irak vertrekt en zich aansluit bij een organisatie die op de lijst staat. Deze gedachtegangVgl. artikel 14 en 15 RWN (nieuw); H.U.J.
d’Oliveira, ‘Nationaliteitsrecht als wapen in de
strijd tegen de jihad’, Nederlands Juristenblad
2014/1908, p. 2648-2650.
“Als de minister besloten heeft
dat het Nederlanderschap van
een terugkerende Jihad-ganger
wordt ingetrokken, wordt er
rechtstreeks beroep ingesteld bij de
bestuursrechter van de Rechtbank
Den Haag ook indien de betrokkene
niet in beroep gaat”
is uiteraard ontstaan naar aanleiding van het geweld dat deze organisaties gebruiken ter verwezenlijking van hun idealen. Niet alleen in Frankrijk zit de schrik er goed in na de aanslag op Charlie Hebdo. Ook in de Europese buurlanden worden extra anti-terreurmaatregelen genomen na de gebeurtenissen in Parijs. Het Nederlandse kabinet heeft beloofd om de voorbereiding en behandeling van eerder aangekondigde anti-terreurwetgeving te versnellen. De maatregel die gaat over de intrekking van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid is hiervan een belangrijke pijler.

Als de minister besloten heeft dat het Nederlanderschap van een terugkerende
Jihad-ganger wordt ingetrokken, wordt er rechtstreeks beroep
ingesteld bij de bestuursrechter van de Rechtbank Den Haag ook indien de
betrokkene niet in beroepVgl. artikel 22A RWN (nieuw). gaat. De beroepstermijn bedraagt vier weken.
De bezwaarprocedure wordt overigens buiten beschouwing gelaten,
waarom is niet helemaal duidelijk. De tijdswinst die daarmee wordt behaald,
lijkt niet helemaal in verhouding te staan tot de belangen die voor de eiser in
het geding zijn. Zeker omdat de feitenvaststelling die in het bezwaar aan de
orde is van belang is voor de kwaliteit van het ingrijpende besluit. Het
ambtshalve beroep geldt bovendien voor een besluit tot ongewenstverklaringReactie Nederlands Juristen Comité voor
de Mensenrechten op internet consultatie
inzake wetsvoorstel wijziging Rijkswet op het
Nederlanderschap.
“Door alleen te toetsen of betrokkene
is aangesloten bij een in de lijst
opgenomen terroristische organisatie,
lijkt te kort door de bocht gelet op de
eisen die het Unierecht stelt”
,
dat gepaard gaat met het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap.

Proportionaliteitstoets
De feiten waaruit kan worden afgeleid of iemand zich heeft aangesloten bij
een in de lijst opgenomen terroristische organisatie, zullen zelf door de
minister moeten worden vastgesteld. Dergelijke feiten zijn onder andere:
afgetapte sms- en telefoonberichten, informatie uit weblogs die betrokkene
bijhoudt, informatie van familie of vrienden, informatie van betrouwbare
bronnen ter plekke, maar ook op internet geplaatste beelden. De rol van de
betrokkene binnen de organisatie is niet allesbepalend. De aard van de
werkzaamheden weegt echter wel mee bij de algehele proportionaliteitsafwegingH.U.J. d’Oliveira, ‘Nationaliteitsrecht als
wapen in de strijd tegen de jihad’, Nederlands
Juristenblad 2014/1908, p. 2648-2650.

die door de minister wordt gemaakt.
De vraag is nu of deze proportionaliteitstoets wel strookt met artikel 7 van
het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN) en het daarbijbehorende
Rottmann-arrest. Uit artikel 7 blijkt dat er sprake moet zijn van een ernstige
bedreiging indien men wil overgaan tot intrekking van de nationaliteit,
waarbij rekening moet worden gehouden met het Europese proportionaliteits-
en evenredigheidsbeginsel. Er zou dan iedere keer opnieuw een afwegingHvJEU 2 maart 2010, Zaak C135/08
(Rottmann/Freistaat Bayern).

gemaakt moeten worden of er inderdaad sprake is van een ernstige
bedreiging. Door alleen te toetsen of betrokkene is aangesloten bij een in
de lijst opgenomen terroristische organisatieZie hiervoor ook: HvJEU 18 juli 2013
(Europese Commissie e.a./Kadi).
, lijkt te kort door de bocht
gelet op de eisen die het Unierecht stelt.

Recht op een eerlijk proces – Awb & EVRM
Het is nog wel een mysterie hoe de proportionaliteitsafweging tot stand
komt nu de betrokken persoon die zich buiten Nederland bevindt, uiteraard
niet op Nederlandse bodem zal zijn; nog maar te zwijgen over het feit dat
betrokkene überhaupt lange tijd niet op de hoogte zal zijn van het besluit.
“Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige
kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen”, zo luidt
artikel 3:2 van de Awb. Deze eis van zorgvuldige voorbereiding komt mogelijk
in het geding indien de betrokkene niet kan worden gehoord door het
bestuursorgaan. Hierdoor ontstaat het gevaar dat de feiten onjuist worden
vastgesteldRaad voor de rechtspraak, ‘Advies inzake
het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de
Rijkswet op het Nederlanderschap in verband
met het intrekken van het Nederlanderschap
in het belang van de nationale veiligheid’,
2015/07; R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra,
Onderwijseditie bestuursrecht in de sociale
rechtsstaat. Deel 1. Bestuursrecht algemeen,
normering, uitvoering, handhaving, Deventer:
Kluwer 2010, p. 445 e.v.
.
Dit probleem zal zich verplaatsen wanneer de zaak aanhangig is bij de
bestuursrechter. De bestuursrechter is gebondenR.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Onderwijseditie
bestuursrecht in de sociale rechtsstaat.
Deel 2. Rechtsbescherming, overheidsaansprakelijkheid,
Deventer: Kluwer 2010, p. 300 e.v.
aan de gronden van het
beroep. Nu er mogelijk geen of onvolledige gronden zijn, is het de vraag op
welke wijze de bestuursrechter het beroep moet beoordelen. Een logische
keuze is dan dat het besluit integraal – in zijn geheel – wordt beoordeeld
door de rechter. Er moet echter ook rekening worden gehouden met de
situatie dat de betrokkene ook tijdens de bestuursrechtelijke procedure
(nog) niet in Nederland is. Het valt dan te bezien Reactie Nederlands Juristen Comité voor
de Mensenrechten op internet consultatie
inzake wetsvoorstel wijziging Rijkswet op het
Nederlanderschap.
of het besluit daadwerkelijk
integraal kan worden getoetst door de rechter.

Gelet op de feitenvaststelling moet ook rekening worden gehouden met
geheime informatie die vaak opduikt in een dergelijk onderzoek. Artikel 8:29
van de Awb voorziet in een uitzonderingsclausuleH.U.J. d’Oliveira, ‘Nationaliteitsrecht als
wapen in de strijd tegen de jihad’, Nederlands
Juristenblad 2014/1908, p. 2648-2650.
om verplicht alle inlichtingen
aan de rechtbank te versturen. Geheime informatie hoeft in bepaalde
gevallen niet te worden verstrekt en bemoeilijkt daarmee de integrale toets
van het besluit tot intrekking die door de rechter gemaakt moet worden. De
informatieverschaffing van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, zoals de
AIVD, is nog beperkter dan bij gewone geheimhouding ex artikel 8:29 Awb.
Artikel 87 lid 2 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten kan er,
in geval van een beroep op de nationale veiligheid, toe leiden dat slechts de
rechter bevoegd is tot inzage van bepaalde stukken. De rechter zou dan
overigens voor deze inzage naar het kantoor van de AIVD moeten afreizenRaad voor de rechtspraak, ‘Advies inzake
het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de
Rijkswet op het Nederlanderschap in verband
met het intrekken van het Nederlanderschap
in het belang van de nationale veiligheid’,
2015/07; ABRvS 28 mei 2008, LJN BD2648,
r.o. 2.4.
.
Dat het voor de eiser moeilijk is om zich te weren tegen geheime informatie
is logisch.

Recht op een eerlijk proces – Handvest
Naast bescherming voor de betrokkene die voortvloeit uit de Awb en uit
artikel 6 EVRM moet ook rekening gehouden worden met artikel 47 van het
Handvest nu aan de intrekking van het Nederlanderschap ook het verlies van
het Unieburgerschap verbonden is, voor zover de betrokkene niet beschikt
over de nationaliteit van een andere lidstaat. Het Handvest vereist een
doeltreffende voorziening in rechte, met inbegrip van een eerlijke en
openbare behandeling van de zaak. Deze eis is als volgt uitgewerkt in de
jurisprudentieHvJEU 4 juni 2013, Zaak C-300/11ZZ (Z.Z./
Secretary of State for the Home Department).
van het Hof van Justitie (hierna: HvJEU):
‘Dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de doeltreffendheid van de door
art. 47 van het Handvest gewaarborgde rechterlijke toetsing dat de belanghebbende
kennis kan nemen van de gronden waarop het jegens hem
genomen besluit is gebaseerd, hetzij door lezing van het besluit zelf, hetzij
doordat de redenen hem op zijn verzoek worden meegedeeld, onverminderd
het recht van de bevoegde rechter om te eisen dat de betrokken autoriteit
hem die redenen meedeelt, teneinde hem de mogelijkheid te bieden zijn
rechten onder zo goed mogelijke omstandigheden te verdedigen en met
volledige kennis van zaken te beslissen of hij er baat bij heeft om zich tot de
bevoegde rechter te wenden, en teneinde deze laatste ten volle in staat te
stellen om de wettigheid van het betrokken besluit te toetsenHvJEU 4 juni 2013, Zaak C-300/11ZZ,
(Z.Z./Secretary of State for the Home
Department) r.o. 61.
.
Inzicht in de procedurele stukken lijkt dus een harde eis te zijn.

Omzeiling strafrechtelijke procedure
Al met al kan het behoorlijk lastig zijn voor de betrokkene om zich goed te
verdedigen in de bestuursrechtelijke procedure en kan het beginsel van de
Equality of Arms in het geding zijn. Een voorafgaande toetsing door de
rechter lijkt ongewenst gelet op het spoedeisende karakter, maar het belang
om snel een maatregel te nemen mag niet ten koste gaan van een fundamenteel
rechtsbeginsel zoals het recht op een eerlijk proces. Tussenkomst
van de strafrechter bij het ontnemen van de nationaliteit, zoals in ons
huidige systeem is geregeld, biedt daarentegen wel waarborgen bij de
bescherming van de hierboven genoemde fundamentele rechten die
toetsing door de bestuursrechter achteraf niet biedt. Men kan zich eveneens
afvragen of een strafrechtelijke procedureReactie Nederlands Juristen Comité
voor de Mensenrechten op internet
consultatie inzake wetsvoorstel wijziging
Rijkswet op het Nederlanderschap.
“Wanneer bij een persoon zijn
Nederlandse nationaliteit wordt
ingetrokken, ontwijkt de regering in
feite haar verantwoordelijkheid naar
de internationale gemeenschap”
niet beter past bij het
intrekken van de nationaliteit.
Daarnaast moet men niet vergeten dat het strafprocesrecht in het kader
van terrorisme reeds ruime mogelijkheden biedt voor het toepassen van dwangmiddelen, zoals voorlopige hechtenis, wanneer personen waarop de
maatregel van toepassing is naar Nederland terugkeren. Hierdoor verdwijnt
het risico voor de nationale veiligheid en is er een mogelijkheid voor
rechterlijke toetsing vooraf. Overigens kan men zich afvragen of de intrekking
van de nationaliteit niet eerder gezien kan worden als een sanctie in
plaats van als een maatregel. Is het hebben van een nationaliteit niet het
recht om recht te hebben? Eindeloos veel rechten zijn verbonden aan het
bezit van onze Nederlandse nationaliteit, inclusief het Europees burgerschap.
Er wordt in dit kader dan ook wel gesproken over de burgerlijke
doodA. Macklin & R. Baubock. ‘The
Return of Banishment: Do the New
Denationalistion Policies Weaken
Citizenship?’ EUI RSCAS, 2015/14.
, want in principe accepteert de regering geen nieuwe opname in het
bestand van Nederlandse burgers.

Probleem oplossen of verplaatsen?
Behalve dat fundamentele rechten van de betrokkene worden geschonden
bij de oplegging van onderhavige maatregel moet ook niet uit het oog
worden verloren dat mogelijk tekort wordt gedaan aan het belang van
opsporing, vervolging en berechting van betrokkene inclusief een eventuele
tenuitvoerlegging van de straf. Wanneer bij een persoon zijn Nederlandse
nationaliteit wordt ingetrokken, ontwijkt de regering in feite haar verantwoordelijkheid
naar de internationale gemeenschap. Het betekent immers
niet dat het terreurprobleem is opgelost, wanneer betrokkene niet meer
welkom is op Nederlands grondgebied. Tot nu toe heeft de Nederlandse
regering zich juist, met Den Haag als internationale stad van vrede en
veiligheid, altijd sterk gemaaktOnderzoeksrapport Human Rights
Watch, ‘The Long Arm of Justice:
Lessons from Specialized War Crimes
Units in France, Germany, and the
Netherlands’, 09/2014 p. 32 e.v.
voor opsporing en vervolging van internationale
misdrijven. Het zou merkwaardig zijn indien de terugkeerders niet vervolgd
kunnen worden in Nederland, doordat hen de Nederlandse nationaliteit
is ontnomen en vervolgens het ‘tweede paspoortland’ geconfronteerd
wordt met de problemen die een terugkeerder met zich brengt.

Beperkte werking – Discriminatieverbod
Wanneer we de internationale problematiek even opzij schuiven en meer
focussen op het doel van het voorstel van de minister, het vergroten van
nationale veiligheid, is de vraag of dit doel daadwerkelijk zal worden bereikt.
Zo kunnen de intrekkingsgronden niet worden toegepast indien staatloosheidRaad voor de rechtspraak, ‘Advies inzake
het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de
Rijkswet op het Nederlanderschap in verband
met het intrekken van het Nederlanderschap
in het belang van de nationale veiligheid’,
2015/07.

daarvan het gevolg is. Dit betekent dat intrekking van de Nederlandse
nationaliteit alleen mogelijk is bij personen met een dubbele nationaliteit.
Dit houdt niet alleen in dat een bepaalde groep terugkerende Jihad-gangers
gewoon weer Nederland in kan reizen, maar lijdt ook tot discriminatie. In de
praktijk zal de maatregel slechts een laag percentage van de Nederlanders
uit immigrantengroepen treffen. Een dergelijk onderscheid eist een sterke
argumentatieEuropean Union Agency for Fundamental
Rights, ‘Embedding fundamental rights in the
security agenda’, FRA Paper, 01/2015; R.H.J.M
Staring, J.C de Wit & H. Nummerdor. ‘De
Nederlandse aanpak van radicalisering en de
paspoortmaatregel’, Nederlands Tijdschrift voor
de Mensenrechten, 39 (6) 2015, p. 690-710.
gelet op artikel 1 Grondwet (het verbod op rassendiscriminatie),
artikel 2 en artikel 5 sub d onder iii van het VN Verdrag tegen rassendiscriminatie
en artikel 5 EVN en artikel 1 van het zevende Protocol bij het
EVRM. Het laatste wat we willen bereikenC. Forcese. ‘A Tale of Two Citizenships:
Citizenship Revocation for Traitors and
Terrorists’, Queen's Law Journal, 39 (2) 2014.
“Hoe in Nederland een en ander
wordt vormgegeven, zal de toekomst
uitwijzen. Feit blijft wel dat de
maatregel tot intrekking van het
Nederlanderschap niet in alle
gevallen zal slagen”
met het opleggen van deze maatregel
is dat we terugkerende Jihad-gangers met één nationaliteit behandelen
als eersterangsburger en diegene met een dubbele nationaliteit behandelen
als tweederangsburgers.

Beperkte werking – Family Life
Naast het hierboven genoemde geval, waarin betrokkene slechts beschikt
over één nationaliteit, zal ook niet tot intrekking worden overgegaan als op
voorhand vaststaat dat ongewenstverklaring als vreemdeling niet mogelijk
is. Eerder kwam naar voren dat een besluit tot ongewenstverklaring gepaard gaat met het besluit tot intrekking om het de terugkeerders te bemoeilijken
om legaal naar Nederland en het overige Schengengebied terug te keren.
Een besluit tot ongewenstverklaring als vreemdeling zal in de praktijk niet
slagen, indien aangetoond kan worden dat strijd met het recht op de eerbiediging
van het gezinsleven, voortvloeiend uit artikel 8 EVRM, een gevolgH.U.J. d’Oliveira, ‘Nationaliteitsrecht als
wapen in de strijd tegen de jihad’, Nederlands
Juristenblad 2014/1908, p. 2648-2650.

is van de ongewenstverklaring. In het tweede lid van artikel 8 EVRM wordt
wel een mogelijkheid gecreëerd om het belang van het gezinsleven opzij
te zetten, gelet op de nationale veiligheid. Dat het verblijfsrecht voor een
vreemdeling echter niet snel wordt gepasseerd, bewijst het HvJEU in het
Zambrano-arrest. In dit arrestHvJEU 8 maart 2011, Zaak
C-34/09 (Zambrano/Belgische
Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening).
moest aan een Colombiaan die vader is van
twee minderjarige Belgische kinderen een verblijfsrecht in België worden
toegekend, omdat anders het gezin beroofd zouden worden van het recht
op gezinsleven en het effectieve genot van de belangrijke status van Unieburger
en de daaraan verbonden rechten. Hoe in Nederland een en ander
wordt vormgegeven, zal de toekomst uitwijzen. Feit blijft wel dat de maatregel
tot intrekking van het Nederlanderschap niet in alle gevallen zal slagen.

Effectiviteit vs. efficiëntie
Tot slot nog enkele opmerkingen inzake de effectiviteit en de efficiëntie
van de maatregel gelet op het doel: het vergroten van de nationale veiligheid.
Naar schatting zijn er jaarlijks zo’n 180 Jihad-gangers die ons land uitreizen
richting het Midden-Oosten. De minister verwacht dat er één tot tien
gevallen per jaar zijn waarbij de maatregel wordt opgelegd(Concept) Memorie van toelichting,
‘Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap
in verband met het intrekken van
het Nederlanderschap in het belang van de
nationale veiligheid’, 18 december 2014.
. Hieruit vloeit,
mijns inziens, voort dat de pakkans klein is. Het intrekken van het paspoort
zal het inreizen bemoeilijken, maar niet onmogelijk maken. Wie zich overigens
aansluit bij IS moet sowieso zijn paspoort en telefoon inleveren. Over
het algemeen reizen spijtoptanten met valse papieren via Spanje Europa
weer in. Dat betekent dat de grensbewaking in dit kader erg belangrijk is.
Wellicht is de dreiging van terreur in Nederland dan helemaal niet afhankelijk
van het wel of niet bezitten van een geldig reisdocument. Gaat het voorstel
misschien om symboolwetgeving? Een symboolA. Macklin & R. Baubock. ‘The
Return of Banishment: Do the New
Denationalistion Policies Weaken
Citizenship?’ EUI RSCAS, 2015/14.
om zo uit te stralen dat
bepaalde typen burgers die niet welkom zijn in Nederland worden gestript
van hun burgerschap.

Conclusie
Terrorismebestrijding staat vandaag de dag hoog in het vaandel. Dat de
minister van Veiligheid en Justitie in dat verlengde de nationale veiligheid
wil vergroten, respecteer ik zeker en kan ik alleen maar aanmoedigen. De
verwezenlijking hiervan moet echter geen afbreuk doen aan fundamentele
rechten die gelden binnen de Nederlandse democratie, zoals het discriminatieverbod
en het recht op een eerlijk proces.
Het intrekken van het Nederlanderschap van terugkerende Jihad-gangers
- bij besluit van de minister, met bestuurlijke toetsing achteraf - heeft juist
door haar spoedeisende karakter grote kans om afbreuk te doen aan deze
zeer waardevolle rechten. Nu dergelijke inbreuken op de loer liggen en de
maatregel slechts een beperkte werking kent, denk ik dat we zeker kritisch
tegenover het voorstel moeten staan. Al met al concludeer ik dat het voorstel
van de minister tot intrekking van de nationaliteit niet de toets van de
effectiviteit, proportionaliteit en rechtvaardigheid doorstaat. Hieruit kan
niet anders volgen dan dat de maatregel binnen Nederlandse grenzen niet
gepast is en misschien zelfs een bedreiging vormt voor wezenlijke aspecten
van onze rechtsstaat.