De status quo van het GeenPeil-referendum. Het fundament en de context van het raadgevend referendum inzake het associatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne

Laura Monhemius
L. Monhemius is derdejaars bachelorstudent Rechtsgeleerdheid

Op 28 september dit jaar heeft GeenPeil maar liefst 451.666 handtekeningen weten te presenteren aan de Kiesraad te Heerlen, waarvan er 427.939 geldig zijn verklaard. Met veel elan heeft het initiatief van weblog GeenStijl en de organisaties Burgercomité EU en het Forum voor de Democratie gedurende een periode van acht weken de Nederlandse burger ervan proberen te overtuigen dat de Europese Unie een democratisch tekort kent. Het zou hoog tijd zijn dat er verandering in de inspraak betreffende de EU komt. Nu bekend is dat GeenPeil genoeg geldige handtekeningen heeft weten te verzamelen, zal het Nederlandse volk in het voorjaar van 2016 naar de stembus trekken om in een raadgevend referendum een oordeel uit te brengen over de inwerkingtreding van de wet tot goedkeuring van het associatieverdrag van de EU met Oekraïne. Stcrt. 2015, 35910

GeenPeil ziet de komst van dit referendum als een democratische zegeviering. De uitkomst van het referendum is evenwel niet bindend. In dit artikel zal de betekenis van het initiatief in perspectief worden geplaatst. Allereerst worden de procedurele aspecten van de Wet raadgevend referendum (hierna: Wrr) belicht, gevolgd door een toelichting op wat er precies is overeengekomen in het associatieverdrag. Hier zal ook de juistheid van enkele claims van GeenPeil over datverdrag worden besproken. In paragraaf 4 zal ik het initiatief vervolgens in een politiek kader plaatsen. De actievoerders lijken namelijk vooral naar een discussie over de betrekkingen tussen de EU en haar Lidstaten en omringende landen te streven en niet naar het tegenhouden van de betreffende wet. Besloten wordt met een conclusie.

2. De Wet raadgevend referendum
De Wrr vormt het (voorlopige) sluitstuk van een bijna twintigjarige discussie over referenda. Het was namelijk al in 1996 dat het kabinet-Kok I een grondwetsvoorstel indiende – in navolging van de commissie-Biesheuvel uit 1985Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming,
’s-Gravenhage, 1985.
– dat een bindend correctief referendum zou introduceren. In 1999 sneuvelde het voorstel echter vlak voor de eindstreepdoordat de vereiste tweederde meerderheid voor een grondwetswijziging in de Eerste Kamer niet werd behaald.Handelingen I 1999, p. 30-1407. Na een roerige periode van een nieuw grondwetsvoorstel,Stb. 2001, 585 (eerste lezing Grondwetsherziening). Zie ook H.M.B. Breunese, ‘De Wet raadgevend referendum’, AA 2015, afl. 9, p. 710. een Tijdelijke referendumweStb. 2001, 388 (Tijdelijke referendumwet). In werking getreden op 1 januari 2002.t en de hierop volgende intrekking van beide, leek in 2005 het doek te zijn gevallen voor het referendum. Niettemin bleven voorstanders volharden door een voorstel tot een verzwakte vorm van het referendum in te dienen. Ondertussen is de eerste lezing van dit nieuwe grondwetsvoorstel afgerond en trad op 1 juli 2015 de Wrr in werkingStb. 2014, 355 respectievelijk Stb. 2015, 122.. Na invoering van laatstgenoemde wet heeft GeenPeil vrijwel meteen een verzoek tot een raadgevend referendum ingediend.

Hoe staat GeenPeil er nu procedureel voor? Duidelijk moge zijn dat de betrokken organisatie zowel de vereiste 10.000 handtekeningen binnen vier weken als 300.000 handtekening binnen zes weken heeftweten te verzamelen (art. 2 Wrr) Het zogenaamde inleidende respectievelijk definitieve verzoek. Een en ander conform de hoofdstukken 6 en 7 van de Wrr. . Een week nadat het besluit dat het referendum zal worden gehouden onherroepelijk is geworden, zal de referendumcommissie vaststellen wanneer het referendum precies zal plaatsvinden Dit is geschied op 14 oktober 2015. Steekproefsgewijs heeft de Kiesraad geconcludeerd dat 427.939 van de 451.666 handtekeningen geldig zijn.. In de regel zal dat drie tot zes maanden later zijn (art. 55 Wrr). Ook draagt de referendumcommissie zorg voor de tekst van het referendum en de tijdige publicatie daarvan. Daarnaast dient zij informatie over de wet in kwestie te verschaffen en verstrekt zij subsidies ten behoeve van ‘maatschappelijke initiatieven die zich ten doel stellen het publieke debat in Nederland over de aan het referendum onderworpen wet te bevorderen’.H.M.B. Breunese, ‘De Wet raadgevend referendum’, AA 2015, afl. 9, p. 713.

Een raadgevend referendum op basis van de Wrr kan leiden tot een ‘raadgevende uitspraak tot afwijzing’. Hiervoor dient de opkomst bij het referendum ten minste dertig procent te bedragen en dient de meerderheid van de stemmers zich tegen de wet uit te spreken die in het referendum ter discussie staat (art. 3 Wrr). Dat een raadgevende uitspraak tot afwijzing niet geheel vrijblijvend is, blijkt uit art. 11 Wrr. Zo spoedig mogelijk na de uitspraak dient een wetsvoorstel te worden ingediend dat uitsluitend strekt tot intrekking of tot regeling van de inwerkingtreding van de betreffende wet. Hoewel de besluitvorming dus bij de wetgever zelf blijft liggen, kunnen de uitspraak tot afwijzing en de opkomst de druk (behoorlijk) opvoeren. Het is GeenPeil er daarom aan gelegen een raadgevende uitspraak tot afwijzing tot stand te laten komen.

3. Het associatieverdrag
Het referendum zal betrekking hebben op de Wet tot goedkeuring van de associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne (hierna: de Wet, resp. het Verdrag) Trb. 2014, 160 en Kamerstukken II 2014/15, 34116, nr. 2.. Het Verdrag bevat afspraken over onder meer politieke en economische samenwerking tussen beide partijen. Zo wordt beoogd om stabiele politieke en economische buitengrenzen tot stand te brengen en om de handelspositie van Oekraïne te verbeteren. Ook politieke speerpunten komen aan bod, zoals versterking van de rechtsstaat, de democratie en mensenrechten.NOS, ‘Waar haat het GeenPeil-referendum over?’, www.nos.nl 28 september 2015.

Omdat de Wrr slechts de optie geeft om een wetsvoorstel dat reeds is aangenomen te onderwerpen aan een referendum en omdat het referendum niet juridisch bindend is, focust GeenPeil zich op de stem van het volk die in het referendum zal weerklinken. Over het Verdrag zelf doet zij verschillende beweringen, die niet tot dat Verdrag terug te voeren.Alle in deze paragraaf genoemde argumenten die GeenPeil aandraagt zijn te vinden op de site van het initiatief (www.geenpeil.nl). In de eerste plaats stelt GeenPeil dat het Verdrag zal leiden tot toetreding van Oekraïne tot de EU. Feit is dat er inderdaad landen zijn waar de EU in het verleden een associatieverdrag mee heeft gesloten die nu lid zijn van de EU (zoals Kroatië). Hoewel het partnerland dat wel hoopt, is het echter allerminst vanzelfsprekend dat dit Verdrag de eerste stap is tot toetreding. De EU heeft bijvoorbeeld ook een associatieverdrag met Turkije, stammend uit 1963 (!), maar toetreding van Turkije tot de EU is zachtgezegd nog verre van reëel.R. De Weerd, J. Vormeer en A. van der Berg, ‘Wat klopt er van de argumenten achter het EU-referendum van #GeenPeil?’, www.decorrespondent.nl 2 oktober 2015, onder 1.

Ook het argument dat het Verdrag voor minder democratische controle zorgt, snijdt geen hout. In de op grond van het Verdrag op te richten Associatieraad en in het Parlementair Associatiecomité nemen vertegenwoordigers van de regering van Oekraïne, leden van de Europese Commissie
en ministers van de Lidstaten, respectievelijk parlementariërs uit Oekraïne en Europarlementariërs zitting. Een Associatieraad is gebruikelijk bij het sluiten van een associatieverdrag.R. De Weerd, J. Vormeer en A. van der Berg, ‘Wat klopt er van de argumenten achter het EU-referendum van #GeenPeil?’, www.decorrespondent.nl 2 oktober 2015, onder 3. Zo is er ook een Associatieraad opgericht na het associatieverdrag met Israël. Beide verdragen benadrukken het belang van goed contact tussen Europarlementariërs en hun wederpartij. Het is bovendien niet zonder invloed dat nationale volksvertegenwoordigers zitting nemen in het Associatiecomité: middels parlementaire controle op hun ministers oefenen zij terdege invloed uit op de Associatieraad.

GeenPeil beweert bovendien dat associatielanden ‘direct netto-ontvangers’ worden. Juridisch blijkt niet uit het Verdrag dat Oekraïne recht heeft op meer financiële steun. Wel komt het land in aanmerking voor ‘financiële bijstand’ uit reeds bestaande mechanismen. Zie art. 156 en Titel VI van het Verdrag. Een van die bestaande mechanismen is bijvoorbeeld het Eastern Partnership dat in 2009 met onder meer Oekraïne is gesloten. Na ingang van het Verdrag moet de financiële bijstand uit dit partnerschap ook bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag. Het is beslist denkbaar dat de keuze van de regering in Kiev om een pro-Europese koers te varen heeft bijgedragen aan de welwillendheid van de EU om leningen aan het land te verstrekken, ter aanvulling op het noodfonds van het Internationaal Monetair Fonds R. De Weerd, J. Vormeer en A. van der Berg, ‘Wat klopt er van de argumenten achter het EU-referendum van #GeenPeil?’, www.decorrespondent.nl 2 oktober 2015, onder 2.. De financiële steun van de EU aan Oekraïne zal dus de facto uitgebreider zijn dan bepaald in het Verdrag.

Vervolgens beargumenteert GeenPeil dat het Verdrag grote consequenties kan hebben door een oorlog met Rusland dichterbij te halen. Dat is echter dubieus. Na de annexatie van de Krim in 2014 en steun aan Oost-Oekraïense separatisten door Rusland sindsdien lijkt aannemelijk dat Oekraïne (gedeeltelijk) binnen de invloedssfeer van Rusland valt. Toch wordt Rusland niet genoemd in het Verdrag, omdat de betrekkingen met dit land nu eenmaal geen onderwerp van dit Verdrag zijn. Wel ishet zeer plausibel dat dit geen besproken onderwerp blijft in de eerdergenoemde Associatieraad of in de bijeenkomsten met ambtenaren en militaire experts die deze Raad zal organiseren. Het Verdrag beoogt namelijk mede een politieke dialoog te voeren, gericht op onder meer afstemming over het buitenland- en veiligheidsbeleid van Oekraïne.Zie art. 7 van het Verdrag. De controleerbaarheid van dit argument blijft dus in het midden.

Tot slot propageert GeenPeil de gedachte dat het Verdrag tot emigratie naar Nederland leidt. Van vrij verkeer van personen tussen Oekraïne en het Schengengebied is in het Verdrag hoe dan ook geen sprake; wel wordt opheffing van de visumplicht in het Verdraggenoemd.Trb. 2014, 160, p. 5 en art. 19 Concreet betekent dit slechts dat Oekraïners met minder bureaucratie geconfronteerd zullen worden. Permanent visumvrij verblijf wordt met een dergelijke opheffing echter niet mogelijk.

4. Politiek kader
In ieder geval de partijen VVD en D66 zullen de komende maanden de burger ervan proberen te overtuigen dat het Verdrag positief is voor Nederland. Minister-president Rutte heeft eerder benadrukt dat het Verdrag geen Oekraïens EU-lidmaatschap inhoudt, waarbij hij wijst op bestaande associatieverdragen met Midden- en Zuid-Amerikaanse landen en met Libanon en Israël. Volgens Rutte streeft het Verdrag met name naar een versterking van de handelsbetrekkingen, hetgeen moet leiden tot meer welvaart en stabiliteit in Oekraïne en de EU. Rutte noemt de situatie daarnaast anders dan in 2005, toen ruim zestig procent van de stemmers tegen de Europese Grondwet stemde.NOS, ‘Kabinet geeft vooraf geen duidelijkheid over gevolgen referendum’, www.nos.nl, 16 oktober 2015.

Initiatiefnemer GeenStijl heeft de koers bepaald die GeenPeil de komende tijd zal gaan varen: er zal geen campagne gevoerd worden tegen het Verdrag an sich. De nadruk wordt gelegd op gebruikmaking van het democratisch recht tot inspraak, wat volgens de initiatiefnemers ontbreekt in zaken betreffende de EU. Het kabinet kan na de afwijzing van de Europese Grondwet, immers gevolgd door het Verdrag van Lissabon, niet nogmaals het volk negeren, redeneert het burgercomité.

Door de gekozen manier van campagnevoering speelt GeenPeil mijns inziens in op het vooruitzicht dat een raadgevende uitspraak tot afwijzing niet zal leiden tot een intrekking van de wet, maar wel dat deze uitspraak gaat komen. Dit blijkt onder meer uit de door hun aangedragen argumenten, waarvan de juistheid te betwijfelen valt. Van meet af aan hebben de argumenten van
GeenPeil zich meer toegespitst op de richting waar onze betrekkingen met omliggende landen van de EU op gaan. GeenPeil wil de discussie aanwakkeren over onderwerpen als financiële bijdragen aan landen buiten de EU, democratische controle binnen de EU, consequenties van Europees handelen voor de verhoudingen met Rusland en opheffing van een visumplicht.Niet over het Verdrag op zichzelf. Een deel van het Verdrag is bovendien al in werking getreden onder voorbehoud van ratificatie. Dat deel heeft met name betrekking op onderdelen die van economisch belang zijn voor Oekraïne, zoals het verlagen van de vrijhandelstarieven.

5. Concluderend
De Wrr biedt vanaf 1 juli 2015 aan iedere burger de mogelijkheid om een raadgevend referendum aan te vragen over een referendabele wet. BurgercomitéGeenPeil heeft als eerste succesvol van deze mogelijkheid gebruik gemaakt: binnen zes maanden zal de Nederlandse burger een oordeel vellen over het associatieverdrag met Oekraïne. Nu het referendum slechts raadgevend is en niet bindend, zijn GeenPeils pijlen in wezen gericht op het democratische aspect en niet zo zeer op de inhoud van het Verdrag. De burger zou nu voor het eerst de kans hebben om te laten horen wat hij vindt van een EU die alsmaar uitgebreid wordt met landen die de rijkere lidstaten per saldo geld kosten.

De juistheid van een aantal argumenten die GeenPeil aandraagt valt echter te betwisten. Hieruit blijkt ook dat het GeenPeil helemaal niet om het Verdrag zelf gaat, maar om het aanwakkeren van inspraak over de toekomst van de EU en haar uitbreiding. De regering zal de burger dan ook trachten te overtuigen van het belang van het Verdrag voor Nederland. Mocht er een raadgevende uitspraak tot afwijzing uitkomen, dan is het nog maar zeer de vraag of de regering deze raad ter hand zou nemen; een deel van het Verdrag is immers al in werking getreden. Mocht de uitkomst instemmend zijn, dan nog spreekt GeenPeil van een ongekende democratische prestatie. Het democratische signaal vanuit de burger over de uitbreiding van de Europese Unie zal in ieder geval evident zijn en dat is naar mijn mening een goede zaak.