Beperkte beroepsmogelijkheden voor asielzoekers? Het recht op een effectief rechtsmiddel in het kader van de Dublinprocedure

Anna Cleuters
A.J.M. Cleuters is bachelorstudent European Law aan de Radboud Universiteit.

Eenieder die de afgelopen tijd toegang heeft gehad tot de media zal het ongetwijfeld niet zijn ontgaan:Europa heeft te maken met een crisis. Dit keer is het geen economische crisis waar het nieuws (bijna) dagelijks over bericht, maar een crisis van humanitaire aard. Ook voor wie het uit de titel nog niet op kon maken, zal het nu duidelijk zijn dat ik het over de vluchtelingencrisis heb. De cijfers liegen er niet om. Alleen al in de eerste helft van 2015 zochten bijna 400 duizend vluchtelingen bescherming in een EU-lidstaat. In de maanden januari tot en met oktober van 2015 werden er ruim 45 duizend asielverzoeken gedaan in Nederland. Ter vergelijking: drie jaar eerder, in 2012, waren dat er minder dan tienduizend. Ook ten opzichte van de jaren daarvoor is er een duidelijke stijging in het aantal asielzoekers waarneembaar. Op een dergelijke stijging was Europa niet voorbereid, en in veel lidstaten leidt dit tot problemen. Bepaalde landen komen onder steeds grotere druk te staan, met alle gevolgen van dien voor de opvangvoorzieningen, om over de maatschappelijke discussies nog maar te zwijgen.

Welk land verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek
wordt in Europa bepaald aan de hand van de Dublinverordening2
(hierna: de Verordening). Als blijkt dat het land waar een asielverzoek ingediend is niet
de verantwoordelijke lidstaat is, zal dit in de regel betekenen dat de asielzoeker
overgedragen moet worden aan de lidstaat die op basis van de Verordening
wél verantwoordelijk is voor het verzoek. Een brief waarin staat
dat er een overdrachtsbesluit is genomen, is voor een asielzoeker vaak geen
positief nieuws. Hij of zij had immers bepaalde redenen om in de verantwoordelijke
lidstaat geen verzoek in te dienen. Daarom wil ik de Verordening
in dit artikel vanuit het perspectief van de asielzoeker benaderen: wat voor
mogelijkheden heeft die om op te komen tegen een besluit op grond van de
Verordening? Zijn die mogelijkheden er überhaupt? Ik zal in dit artikel eerst
meer uitleg geven over de Dublinverordening (§2). Vervolgens zal ik in gaan
op de huidige uitleg van het rechtsmiddel tegen besluiten op grond van die
Verordening (§3). Ook bespreek ik twee nieuwe zaken voor het Hof van Justitie
over dit onderwerp (§4). Daarna sta ik stil bij de mogelijke verandering
van de uitleg van het rechtsmiddel (§5). Ik sluit af met een conclusie (§6).

2. De Dublinverordening

Zoals gezegd is de Dublinverordening het instrument aan de hand waarvan
bepaald wordt welk land verantwoordelijk is voor de behandeling van een
asielverzoek. De Verordening vindt zijn oorsprong in de Dublin-Conventie
van 1990 en is als opvolger van Dublinverordening II3 sinds 1 januari 2014
van kracht. In alle EU-lidstaten, evenals enkele andere landen, zijn de regels
uit de Verordening van toepassing.4 Het besef dat een dergelijk instrument
noodzakelijk was, ontstond toen er stappen werden gezet in de richting van
een interne markt door de personencontroles aan de binnengrenzen van de
EU af te schaffen. Men achtte het niet wenselijk dat asielzoekers deze vrijheid
zouden gaan gebruiken om naar meerdere lidstaten te reizen en vervolgens
ook in meerdere lidstaten asielverzoeken in te dienen. Een asielverzoek
moest door slechts één lidstaat inhoudelijk behandeld worden.5
De Verordening bevat dan ook een aantal hiërarchische criteria waarmee
de verantwoordelijke lidstaat vastgesteld kan worden. De rangorde wordt
bepaald door de volgorde waarin zij zijn opgenomen in de tekst. Allereerst
kan de aanwezigheid van familieleden in een lidstaat een reden zijn om die
lidstaat aan te wijzen als de verantwoordelijke. Als het gaat om een niet-begeleide
minderjarige asielzoeker is de lidstaat waar de vader, moeder of een
ander familielid dat voor hem kan zorgen zich wettig ophoudt de verantwoordelijke
lidstaat, zo bepaalt artikel 8. Bij afwezigheid van zulke familieleden
is de lidstaat waar de minderjarige zijn verzoek indient verantwoordelijk.
Dat geldt ook als hij een verzoek heeft ingediend in meerdere lidstaten. Het
uitgangspunt is zelfs dat minderjarigen (in beginsel) überhaupt niet overgedragen
zouden moeten worden.6 Artikel 9 en 10 bepalen iets soortgelijks voor de volwassen asielzoeker. Heeft deze gezinsleden die in een lidstaat een asielverzoek hebben ingediend of internationale bescherming genieten, dan is de betreffende lidstaat verantwoordelijk voor zijn verzoek. De criteria die echter het vaakst toegepast worden zijn die van binnenkomst uit artikel
12 en 13. Als aangetoond kan worden dat een asielzoeker via een bepaalde
lidstaat de EU binnen is gekomen (na afgifte van een visum dan wel illegaal),
dan is die lidstaat verantwoordelijk.Het bewijs hiervoor wordt vaak geleverd
door Eurodac en zal meestal bestaan uit vingerafdrukken. Eurodac is een
datasysteem, in het leven geroepen om te helpen met het vaststellen van
de verantwoordelijke lidstaat en de toepassing van de Verordening te vergemakkelijken.7

De toepassing van de genoemde criteria leidt tot een ongelijke verdeling van
asielzoekers over de lidstaten. Lidstaten met lange en makkelijk te bereiken
buitengrenzen zullen in de regel verantwoordelijk zijn voor meer asielzoekers
dan noordelijk gelegen lidstaten. Als gevolg zijn er dan ook regelmatig
Dublin-claims jegens landen als Griekenland of Italië, waarin verzocht
wordt om overname. Zelfs als er geen direct bewijs is, kan dat verzoek ingediend
worden op grond van het vermoeden dat de asielzoeker via een
bepaald land de EU binnen is gekomen. Als dat land het verzoek accepteert,
ontvangt de asielzoeker een overdrachtsbesluit.8 Er wordt bij de toepassing
van de criteria geen rekening gehouden met de capaciteiten die lidstaten
hebben om asielzoekers op te vangen. Ook wordt niet gekeken naar
de wensen en voorkeuren van individuele asielzoekers.9 De omstandigheden
waarin zij verkeren in opvangcentra zijn dan soms ook schrijnend te
noemen. Het is dus van belang om te weten of, en zo ja, hoe zij op kunnen
komen tegen een overdrachtsbesluit.

3. Het rechtsmiddel in het kader van de Dublinverordening

Het rechtsmiddel tegen besluiten op grond van de Verordening is neergelegd
in artikel 27. Daar krijgt de asielzoeker het recht tegen een overdrachtsbesluit
bij een rechterlijke instantie een daadwerkelijk rechtsmiddel
in te stellen, in de vorm van een beroep of een bezwaar ten aanzien van de
feiten en het recht. Zoals wel vaker zijn we voor een uitleg van deze bepaling
afhankelijk van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het
Hof). Het Hof heeft zich over dit artikel echter nog niet uitgelaten.

Over het rechtsmiddel in de Dublinverordening II, heeft het Hof wel geoordeeld.
Artikel 19 van de Dublinverordening II bepaalde dat tegen een overdrachtsbesluit
beroep of bezwaar kan worden aangetekend. In de zaak
Abdullahi10 werd de vraag gesteld naar de reikwijdte van de rechterlijke
toetsing van overdrachtsbesluiten. Het ging in deze zaak om een Somalische
vrouw die via Griekenland illegaal de EU binnen was gekomen. Vervolgens
is zij via een aantal Europese lidstaten, waaronder Hongarije, naar Oostenrijk
gereisd. Daar diende zij voor het eerst een asielverzoek in. Dat verzoek
is niet inhoudelijk beoordeeld. De Oostenrijkse autoriteiten hadden namelijk
een overnameverzoek aan Hongarije gericht en dat verzoek werd geaccepteerd.
Toen zij in beroep ging tegen het overdrachtsbesluit is haar asielverzoek
nogmaals niet-ontvankelijk verklaard. Ook daartegen ging zij in beroep,
hierbij voerde ze voor de eerste keer aan dat niet Hongarije, maar Griekenland
verantwoordelijk zou zijn voor haar verzoek. Daarbij stelde ze ook
dat, omdat Griekenland op bepaalde punten de mensenrechten niet eerbiedigde,
het toch aan de Oostenrijkse autoriteiten was haar asielverzoek
te behandelen. Uiteindelijk is de zaak terecht gekomen bij het Oostenrijkse
Verfassungsgerichtshof, dat van mening was dat het Hof om een prejudiciële
beslissing had moeten worden verzocht. Er bestond namelijk twijfel over de
reikwijdte van het beroepsrecht van de asielzoeker. In een prejudiciële procedure
werd daarom aan het Hof gevraagd of artikel 19 van Dublinverordening
II zo moest worden uitgelegd dat een asielzoeker het recht heeft om in
het kader van een beroep tegen een overdrachtsbesluit te verzoeken dat de
vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat wordt getoetst omdat de criteria
van de Verordening zijns inziens onjuist zijn toegepast.

Het Hof benadrukt in zijn antwoord eerst het interstatelijk vertrouwensbeginsel.
Aangenomen moet worden dat lidstaten die deelnemen aan het
gemeenschappelijk Europees asielstelsel de grondrechten eerbiedigen,
waardoor er wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten kan bestaan. Ook
zijn de regels voor asielverzoeken in belangrijke mate geharmoniseerd. Het
zou voor asielzoekers dus niet veel verschil maken in welke lidstaat zij de
procedure doorlopen: verzoeken worden immers in alle lidstaten volgens
dezelfde regels behandeld. Dublinverordening II heeft ook als doel de
behandeling van asielverzoeken zo snel mogelijk te laten verlopen en ‘forum
shopping’ te voorkomen. Daarom komt het Hof tot het oordeel dat als een
lidstaat heeft ingestemd met overname van een asielzoeker, de beroepsmogelijkheden
voor de asielzoeker beperkt zijn. Deze kan dan slechts tegen
het overdrachtsbesluit opkomen door zich te beroepen op het bestaan van
aan het systeem gerelateerde tekortkomingen van de asielprocedure en van
de opvangvoorzieningen in die lidstaat waardoor er een reëel risico is op
onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest).
Op dit oordeel van het Hof is de nodige kritiek geuit.

Zo is het grote belang dat het Hof hecht aan het interstatelijk vertrouwensbeginsel vatbaar voor
kritiek. Het Hof geeft aan dat er weinig verschillen zijn in de manier waarop
asielverzoeken in lidstaten behandeld worden. In werkelijkheid zijn er
echter grote verschillen te bespeuren in de procedures en opvangvoorzieningen.
Voor een asielzoeker maakt het dus wel degelijk verschil welke lidstaat
verantwoordelijk is voor zijn verzoek.11 Juist ten aanzien van Hongarije
kan ernstig worden betwijfeld of grondrechten worden eerbiedigd. Het
EHRM heeft zelfs geoordeeld dat in de periode waarin de zaak Abdullahi zich
afspeelde, overdracht naar Hongarije een ‘arguable claim’ opleverde van
schending van artikel 3 EVRM. Dit vanwege de zeer slechte omstandigheden
voor asielzoekers in het land.12 Toch blijkt dat er niet snel sprake zal zijn van
zulke ernstige tekortkomingen dat overdracht naar een lidstaat een reëel
risico op schending van artikel 4 Handvest oplevert. Momenteel wordt alleen
ten aanzien van Griekenland erkend dat de asielprocedure en de opvangvoorzieningen
voor asielzoekers daar zo ernstig tekortschieten.13

4. Twee nieuwe zaken voor het Hof

Zoals gezegd ziet het oordeel van het Hof in Abdullahi op artikel 19 van
Dublinverordening II. Sinds 1 januari 2014 is Verordening 604/2013 van
kracht en het artikel dat ziet op het rechtsmiddel is veranderd ten opzichte
van dat in Dublinverordening II. Het is daarom de vraag of het oordeel uit
Abdullahi stand houdt. Hierover zijn dan ook prejudiciële vragen gesteld
door een Nederlandse rechter14 en door een Zweedse rechter.15

De zaak voor de Zweedse rechter betreft een Syrische vluchteling die op
3 maart 2014 in Zweden een asielverzoek heeft ingediend. Zweden heeft
echter een overnameverzoek gericht aan de Sloveense autoriteiten, die dat
verzoek geaccepteerd hebben. Tegen dit besluit is beroep ingesteld en dat
beroep is verworpen. In hoger beroep voert de asielzoeker vervolgens aan
dat Slovenië niet langer verantwoordelijk is voor zijn verzoek. Hij heeft Slovenië
namelijk verlaten en is drie maanden buiten het grondgebied van de
EU verbleven. Daarna is hij naar Zweden gereisd. De partijen in deze zaak
verschillen weer van mening over de toetsingsbevoegdheid van rechterlijke
instanties inzake overdrachtsbesluiten. De bepaling in de huidige Verordening
die ziet op het rechtsmiddel is veranderd ten opzichte van de vorige
Verordening. Omdat het Hof nog geen standpunt heeft ingenomen over de
omvang van het rechtsmiddel, acht de rechter het noodzakelijk het Hof te
verzoeken om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de Verordening.
Op 1 april 2015 is daarom de volgende vraag ingediend bij het Hof:

“Houden de nieuwe bepalingen over daadwerkelijke rechtsmiddelen van
verordening nr. 604/2013 in dat een asielzoeker over de mogelijkheid dient
te beschikken om ook op te komen tegen de criteria van hoofdstuk III van de
verordening op grond waarvan hij kan worden overgedragen aan een andere
lidstaat die ermee heeft ingestemd hem te ontvangen, of kan een daadwerkelijk
rechtsmiddel worden beperkt in dier voege dat het enkel geldt voor
het recht op een beoordeling van de vraag of er sprake is van systemische tekortkomingen van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen in de lidstaat
waaraan de verzoeker zal worden overgedragen (naar analogie van het
oordeel van het Hof van Justitie in zaak C-394/12)?”

In de Nederlandse zaak gaat het om een man met de Iraanse nationaliteit
die in maart 2014 een asielverzoek heeft ingediend. Uit het Visum Informatiesysteem
bleek echter dat hij in december 2013 een visum voor Frankrijk
heeft ontvangen. Na afwijzing van zijn verzoek om die reden voert de asielzoeker
voor de rechter aan dat hij Frankrijk na één nacht verlaten heeft,
waarna hij teruggereisd is naar Iran. Op het moment van terugkeer naar Iran
zou hij nog geen noodzaak hebben gehad om te vluchten. Hij stelt daarom
dat Frankrijk nooit verantwoordelijk is geweest voor zijn verzoek. Hij heeft
nog geen bewijsmiddelen ter ondersteuning van zijn stellingen kunnen overleggen.
Ook hier loopt de verwijzende rechter (Rechtbank Den Haag) tegen
de interpretatie van de Verordening aan. Daarom is de volgende (voor dit
artikel relevante) vraag aan het Hof voorgelegd:

“Hoe ver strekt de reikwijdte van artikel 27 Vo 604/2013, al dan niet in
samenhang met overweging 19 in de preambule van Vo 604/2013? Heeft een
asielzoeker, in een situatie als deze, waarin de vreemdeling pas na het claimakkoord
met de Dublin-claim is geconfronteerd en die vreemdeling na het
claimakkoord bewijsstukken overlegt die tot de conclusie kunnen leiden dat
niet de aangezochte lidstaat maar de verzoekende lidstaat verantwoordelijk
is voor de behandeling van het asielverzoek en vervolgens de verzoekende
lidstaat deze documenten niet onderzoekt noch deze voorlegt aan de aangezochte
lidstaat, op grond van dit artikel het recht om een (effectief) rechtsmiddel
aan te wenden tegen de toepassing van de criteria voor het aanwijzen
van de verantwoordelijke staat als genoemd in hoofdstuk III van Vo
604/2013?”

5. Mogelijkheden voor een ruimere uitleg in de toekomst

Het oordeel van het Hof zullen we nog even af moeten wachten, maar het
is natuurlijk wel mogelijk om te beredeneren wat het antwoord zou kunnen
zijn. Sinds de inwerkingtreding van de Verordening is ten opzichte van
Dublinverordening II de bepaling gewijzigd die betrekking heeft op rechtsmiddelen
in het kader van de procedure om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk
is voor de behandeling van een verzoek om internationale
bescherming.

De in de Verordening aangebrachte wijzigingen lijken te zijn bedoeld om
een ruimere uitleg mogelijk te maken. Die veranderingen maken het aannemelijk
dat de nieuwe bepalingen over daadwerkelijke rechtsmiddelen van
de Verordening inhouden dat een asielzoeker over de mogelijkheid dient te
beschikken om ook op te komen tegen de criteria en toepassing van hoofdstuk
III van de Verordening op grond waarvan hij kan worden overgedragen
aan een andere lidstaat die ermee heeft ingestemd hem te ontvangen.

De Verordening is op veel punten veranderd, juist om asielzoekers een
hoger beschermingsniveau te bieden. Het doel is om het recht op daadwerkelijke
toegang tot de rechter te versterken.16 Het nieuwe artikel 27 vereist
dat alle personen die onderwerp zijn van (een besluit op grond van) de Verordening,
een effectief rechtsmiddel hebben. Een effectief rechtsmiddel
gaat naar mijn inzien verder dan alleen toetsing aan aan het systeem gerelateerde
tekortkomingen van de asielprocedure. De intentie van het nieuwe
artikel lijkt dus het versterken van de rechtsbescherming ten opzichte van
Dublinverordening II. In dit kader is ook considerans punt 19 van de Verordening
van belang:

“Teneinde de rechten van de betrokkenen daadwerkelijk te beschermen,
dienen, overeenkomstig met name de rechten die zijn erkend in artikel 47
van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, juridische
waarborgen te worden ingebouwd en dient een daadwerkelijk rechtsmiddel
tegen besluiten tot overdracht aan de verantwoordelijke lidstaat te worden
gewaarborgd. Teneinde de naleving van het internationale recht te waarborgen,
dient een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen dergelijke besluiten zowel
betrekking te hebben op de toepassing van deze verordening als op de juridische
en feitelijke situatie in de lidstaat aan welke de verzoeker wordt overgedragen.”

Hier wordt dus aangegeven dat er niet alleen een rechtsmiddel ten aanzien
van de juridische en feitelijke situatie in de lidstaat moet zijn, maar ook
tegen de toepassing van de Verordening. Dat is breder dan het rechtsmiddel
zoals omschreven in Abdullahi. Gelet op de doelstellingen van de Verordening
is het niet aannemelijk dat het rechtsmiddel ook onder de nieuwe Verordening
zo beperkt uitgelegd moet worden als onder de oude.

In lijn met het oordeel van het EHRM in Conka tegen België17, houdt een
effectief rechtsmiddel in situaties als deze in dat toetsing van een besluit
zowel op de toepassing van het relevante recht als op de juridische en feitelijke
situatie in het land waarnaar overgedragen wordt moet zien. Een verzoeker
moet dus ook de mogelijkheid hebben de vaststelling van het relevante
recht te toetsen, en niet alleen schendingen van mensenrechten. Het
hof heeft al eerder in asielzaken, zoals bijvoorbeeld Samba Diouf18, geoordeeld
dat het recht op een rechtsmiddel onder de asielprocedurerichtlijn
vereist dat zowel de feiten als het recht onderwerp van toetsing moeten zijn
bij de nationale rechter.

Al het voorgaande in overweging nemende is het zeker denkbaar dat artikel
27 van de Verordening wel inhoudt dat een asielzoeker kan eisen dat de
vaststelling van de voor de behandeling van zijn asielverzoek verantwoordelijke
lidstaat zal worden getoetst door de rechter.

6. Conclusie

In dit artikel heb ik geprobeerd inzicht te verschaffen in de mogelijkheden
die asielzoekers hebben om op te komen tegen een besluit op grond
van de Dublinverordening. Een dergelijk besluit heeft namelijk een grote
invloed op het verloop van een asielprocedure. Als op basis van de criteria
uit de Verordening een andere lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling
van een verzoek dan de lidstaat waar de asielzoeker om bescherming
heeft verzocht, zal die laatste zijn verzoek niet behandelen. De asielzoeker
zal dan overgedragen worden aan de verantwoordelijke lidstaat. Dat
kan tot vervelende gevolgen leiden: zoals is gebleken verkeren asielzoekers
in sommige landen in zeer slechte omstandigheden. Het is daarom belangrijk
om te weten of tegen overdrachtsbesluiten een rechtsmiddel ingesteld
kan worden. De huidige stand van zaken is dat asielzoekers alleen tegen
die besluiten op kunnen komen door zich te beroepen op aan het systeem
gerelateerde tekortkomingen van de asielprocedure en opvangvoorzieningen
in een lidstaat waardoor er een reëel risico bestaat op schendingen van
artikel 4 Handvest. Dat beperkt de mogelijkheden om op te komen tegen
een besluit aanzienlijk, al helemaal omdat niet snel aangenomen wordt dat
er sprake is van ernstige tekortkomingen. Deze uitleg van het rechtsmiddel
in de Dublinprocedure ziet echter op Dublinverordening II, die inmiddels
vervangen is door de huidige Verordening. In de nieuwe Verordening zijn
een aantal bepalingen aangepast, waaronder de bepaling die gaat over het
rechtsmiddel. Het is daarom zeker denkbaar dat de beroepsmogelijkheden
in de toekomst verruimd worden. Of dat zal gebeuren is afhankelijk van het
Hof, maar de eerste stappen om hierover duidelijkheid te krijgen zijn gezet
in twee prejudiciële zaken. Er is dus in ieder geval hoop: in de nabije toekomst
zullen we weten of asielzoekers in de Dublinprocedure daadwerkelijk
een effectief rechtsmiddel hebben, of juist beperkte beroepsmogelijkheden.